市水务局关于报送上海市农田水利建设与管理调查情况的报告
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沪水务〔2015〕698号
上海市水务局关于报送上海市农田水利建设与管理调查情况的报告
水利部农村水利司：
根据《水利部办公厅关于全面开展农田水利建设与管理情况调查的通知》（办农水﹝2015﹞101号）要求，我局对本市农田水利建设与管理情况进行了全面调查，形成了调查报告。现随文报送，请审阅。
特此报告。
附件：1.关于上海市农田水利建设与管理情况的调查报告
2.关于上海市农田水利建设与管理情况的调查表格
上海市水务局
2015年7月14日
附件1
关于上海市农田水利建设与管理情况的调查报告
上海市水务局
（2015年6月）
根据水利部办公厅《关于全面开展农田水利建设与管理情况调查的通知》的要求，结合《推进本市城乡发展一体化》重点调研课题，本市水务局深入区县，通过现场调研、召开座谈会、咨询会等形式，对本市农田水利建设与管理情况进行了全面调查，查找问题、分析原因、提出思路、研究对策，形成了调查报告。
一、农田水利建设与管理现状
（一）农田水利设施基本情况
上海地处长江三角洲的东缘，太湖流域下游，东临东海，南靠杭州湾，西与江苏浙江两省接壤，北枕长江，为平原感潮河网地区。全市面积6340.5平方公里，占全国总面积的0.06%。全市共有灌溉面积276.14万亩，其中节水灌溉面积209.9万亩。历届市委、市政府高度重视农田水利工作，不断加大农田水利投入力度，实施了一大批农田水利工程，在保障农村防汛安全和服务现代农业发展等方面取得了显著的成效。
一是基本形成标准适宜、设施配套、联动协调的防汛保障体系。通过持续推进防汛基础设施建设，千里海塘、千里江堤、城镇排水和区域除涝等“四道防线”日趋完善，郊区除涝能力普遍达到日降雨150毫米不受涝；建成348个低洼圩区，共有排涝泵站178座、排涝泵闸1033座、水闸625座，控制排涝面积206.3万亩，其中65%的农村圩区达到“10年一遇”的除涝标准，基本实现“挡得住、排得出、降得下”。
二是基本形成布局合理、配套齐全、节水高效的农田水利体系。围绕本市“米袋子”和“菜篮子”工程，持续加强高水平粮田和设施菜田水利设施建设，有效保障了农业增产、农民增收。目全市范围内共有灌区6317个，建有灌溉泵站6317座，灌溉水泵8328台，渠道长度18044km，其中地下渠道6871km、衬砌明渠7873.8km。全市农田灌溉保证率达到95%以上，节水灌溉工程覆盖率达到76%，灌溉水利用系数0.731。
（二）农田水利规划编制情况
2014年，上海市政府批准了《上海市农田水利规划》，规划提出“51”总体布局，重点建设50个乡镇，围绕农田水利****设施、田间设施、田间配套工程、灌溉清洁水源工程以及信息化建设等内容，力争通过5～10年的努力，基本建成与现代都市型农业发展相适应的农田水利体系，实现基本农田水利设施全覆盖、农业生产旱涝保丰收、灌溉水质达标无公害、设施运行管理信息化。同时，上海所辖9个郊区县和部分农业乡镇的农田水利规划都已编制完成，下阶段，各区县、乡镇将按照各自农田水利规划提出的目标任务开展农田水利设施的建设。
（三）农田水利建设管理模式
本市于2010年出台了《上海市小型农田水利工程项目和资金管理暂行办法》，并于2014年修编出台了《上海市小型农田水利工程项目和资金管理办法》，从项目储备、申报和审批、项目实施、投资政策和资金管理、项目验收等方面，进一步规范了小型农田水利项目建设管理。
一是小型农田水利建设项目的组织实施以块为主。小型农田水利工程的建设管理由区县水务局负责组织实施，但项目法人单位各不相同，其中：松江区由区水利建设项目管理服务中心担任；宝山、嘉定、金山等区小农水项目法人由区县水务局所属事业单位或投资公司等担任；其他区县小农水项目，由所在镇政府确定项目法人，一般委托镇水务站或镇农业服务中心担任。
二是小型农田水利建设投资实行差别化补助政策。按照“两级政府，两级管理”的原则，并根据区县财政状况及建设任务等综合因素，小型农田水利工程投资实行分级承担。投资政策分为五类：第一类为崇明县，项目工程费用按90%：10%的比例，由市、县财政承担；第二类为金山、奉贤区，按80%：20%的比例，由市、区财政承担；第三类为松江、青浦区，按70%：30%的比例，由市、区财政承担；第四类为其余区，按60%：40%的比例，由市、区财政承担；第五类为上海市司法局、光明食品集团、上海上实集团，按70%：30%的比例，由市财政、单位承担。
（四）小型农田水利设施管理现状
全市现有小型农田水利设施主要分为排涝设施和灌溉设施两类，目前管理现状如下：
1、排涝设施管理现状
本市于2012年印发了《关于进一步加强农田排涝设施养护管理工作的实施意见》，明确了排涝设施长效管理工作。2014年又印发了《关于开展农田排涝设施规范管理工作的实施细则》，进一步规范排涝设施管理工作。
一是排涝设施长效管理机制基本建立。全市排涝设施实行“三级政府、三级管理”的模式。市水务局、市财政局负责农田排涝设施养护管理工作政策、制度制订及养护管理工作的指导、管理、市级补助资金安排和监管。区县水务局、财政局负责本区域内的农田排涝设施管理养护计划的审核、组织实施、考核、监督管理和落实配套资金。乡镇人民政府是辖区内农田排涝设施管理的责任主体，负责农田排涝设施管理养护计划的上报、按照政府购买服务、合同管理的方式，选择管理养护服务单位，做好农田排涝设施运行管理和维修养护工作。
二是排涝设施长效管理实行定额补助政策。根据农田排涝设施类别和相应管理养护要求等，市财政对区县农田排涝设施管理养护费用（运行电费和维修养护费）给予定额补助。具体为：单泵闸（站）0.6万元/座·年，双泵闸（站）1万元/座·年，套闸0.8万元/座·年，单闸0.5万元/座·年。各区县根据农田排涝设施管理养护的实际需要，配套安排必要的管护资金。
2、灌溉设施管理现状
目前上海灌溉设施按照“谁使用、谁负责”的原则，主要分两种管理模式：一是由村委会负责所辖区域内所有灌溉设施的维修管理和日常养护工作，并按照当地实际情况，承担所有费用（或向村民收取部分费用，村委会承担不足部分）。二是由种植大户负责所承包地块内所有灌溉设施的维修管理和日常养护工作，并承担所有费用。三是由村委会将灌溉泵站及田间设施的基本维修养护工作承包给机口主任、或专业户、或临时雇用的管理人员，并支付一定的承包费或向用水户收取一定费用，当设备需要更新、大修、或发生盗窃时，由村委会组织完成和支付相应的费用，其他维修养护工作由承包人负责。
为探索本市农田灌溉设施管护体制机制，市水务局下发《关于开展农田灌溉设施长效管理试点的通知》，明确以松江、青浦、崇明等区县为试点，进一步建立健全农田灌溉设施运行、维修、养护、管理和考核的管理体制和工作机制。
（五）基层水利服务体系建设情况
1、乡镇水务管理机构情况
目前全市共有乡镇水务管理单位99个，全部为全额拨款型事业单位。共有乡镇水务管理人员854人，其中在编职工770人，聘用职工84人。从在编职工结构看，水利专业技术人员287人，大学本科及以上人员364人，中高级职称80人。上海市乡镇水务管理单位实行“以条为主、条块结合”的双重领导管理模式；同时根据“安全、资源、环境”统筹发展的水务一体化管理模式，进一步明确了乡镇水务管理单位在防洪除涝、水资源管理、抗旱节水、水环境治理与保护、水污染防治、供水排水等八个方面的公益性管理职能。目前，全市乡镇水务管理单位基本实现了财政全额拨款，人员、办公、设施运行及养护经费得到了落实保障。
2、专业化服务队伍情况
本市目前组建的准公益性专业化服务队伍包括河道保洁社和圩区管理组两类。河道保洁社是采用政府购买服务组建的非正规就业劳动组织；2004年组建以来，不断通过“万人就业”和“千人就业”项目招收保洁员，目前全市共有河道保洁社169个，河道保洁员16721人。河道保洁社的管理按照条块结合、以块为主的原则，并根据实际情况，分别由市容部门或者水务部门负责行业管理。目前，本市市管河道保洁员经费由市财政承担80%，区县财政承担20%；区县管河道保洁及闸口保洁经费由区县财政承担；并对区、镇管河道保洁员失业保险补助进行定额补贴。全市共有圩区管理单位55个，主要承担本市所有圩区内用于农田排涝的水利设施的管理管理和维修养护工作，目前，市财政已明确对圩区管理养护经费进行补贴，以保障圩区管理工作进一步落实到位。
二、存在的主要问题及原因分析
对照创建国家现代农业示范区和建设美丽乡村的目标，对照国际和国内先进水平和技术标准，本市农田水利依然存在一些薄弱环节和突出问题。
一是田块碎片化、灌区小型化，造成建设成本较高。据统计，本市现有灌区6021个，灌区平均面积为499亩，其中500亩以下的灌区占70.8%。一定程度上造成灌溉效率不高，建设投入不经济，运行成本较高。特别是，新建菜田灌区面积一般为100~300亩，且数量不断增加，不利于农业规模化生产和农田水利高标准设施配套。同时，同一个灌区内的田块也较为分散，碎片化严重，无法形成农业规模化效应，影响农田水利设施配套的效果。
二是农田水利设施老化，重建轻管现象仍然存在。根据调查显示，全市运行年数超过15年以上的灌溉泵站占到总量的23.7%，老化失修现象仍然存在；一些建成的水泥明沟、地下渠道的破损漏水较为突出，导致部分灌区灌溉效率偏低。由于长期以来农民对农业生产缺乏重视，田间水利设施管护意识薄弱，设施建成后由于缺少管护，使用年限大大缩短。村级财力薄弱，难以负担繁重的农田水利养护支出。
从调查的情况来看，主要原因有以下几个方面：一是部分基层干部对农业和农田水利建设重视不够；二是村级财力薄弱、管护负担过重；三是农田水利建设项目资金渠道多，缺乏统筹；四是市政规划、农业布局规划、农田水利规划在实施过程中缺少有效衔接。
三、主要经验做法
（一）注重政策保障。
为确保项目落地和顺利实施，市水务局加强与财政、规土、农业等部门的协调，深入开展调查研究，如期出台了水利建设基金、土地出让收益提取10%用于农田水利建设的政策和《“十二五”河道整治工程腾地市级补贴实施意见》、《关于加强郊区镇村级中小河道轮疏工作的实施意见》、《关于进一步加强农田排涝设施养护管理工作的实施意见》。通过召开联席会议和行业工作会议，及时开展各项政策的宣贯培训工作，指导区县制定相应的配套办法和细则，切实发挥政策措施的保障牵引作用。
（二）创新推进机制。
为合力推进本市农田水利建设，建立了水务、农委、财政等三部门的“四联合”工作机制（联合编制规划、联合调研需求、联合审查方案、联合验收考核），制定出台了《关于进一步加强农田水利建设和管理工作的意见》、《关于加快推进高水平粮田水利设施建设的通知》和《关于本市设施菜田建设的实施意见》，进一步细化了高水平粮田和设施菜田建设的工作要求、职责分工、资金政策和操作流程，以统筹协调农业生产和农田水利设施建设。
（三）强化规划先行。
本着需求导向、项目导向、问题导向的原则，坚持田网、水网、路网、林网相协调，灌溉、排涝、降渍、水质目标相统筹，注重与农业总体布局、土地利用、林地保护利用等规划相衔接，积极推进全市的农田水利规划编制工作。其中，市级农田水利规划以保障农田安全生产、服务现代农业发展和改善农村生态环境为主线，强调“三个注重”：即注重和农业布局规划和土地整治规划的有机衔接；注重农田水利高起点规划、高标准建设和高水平管理；注重把握平原感潮河网特点，突出现代农田水利特征。目前，市、区规划已基本完成，将在今后的农田水利建设中发挥科学指导作用。
（四）加强行业管理。
为提高基层行业管理能力和业务管理水平，不断加强了行业监督管理和服务指导的力度。主要体现以下三个方面：一是抓好设施长效管护工作，指导区县建立农田排涝设施管护机制，出台管护政策，落实配套资金；二是积极组织行业培训，邀请相关专家对前期工作和乡镇水务管理进行了培训，提高基层工作质量和水平；三是全面完成水利普查工作，为农田水利的规划、建设和管理提供基础数据支撑。
四、对策建议
（一）项目建设要区域化推进。
农田水利项目建设要形成区域化推进，建设一片、成效一片。要结合郊野公园、美丽乡村建设，重点聚焦农业大区、农业大镇，坚持区域化推进，规模化建设，集中连片开发，发挥规模效应。目前，《上海市2015～2017年农林水三年行动计划》已经市政府常务会议审议通过，即将印发。农林水三年行动计划明确提出，在兼顾面上的基础上，确定了16个重点农业乡镇的50个重点片区。下一步将按照“项目整合、资金整合”的要求，聚焦重点片区，打造农林水建设的亮点，建成“农田成方、绿树成荫、水系畅通、灌排高效”的农田设施，发挥引领示范作用。
（二）项目建设要注重全面统筹。
今后农田水利项目的建设要注重各部门的统筹协调，共同推进基础设施的完善提升：一是统筹规划计划。项目建设要坚持水网、田网、林网相协调，农业、林业和水利实施方案统一编制、有效衔接，确保整体方案合理可行；二是统筹项目安排。项目建设统筹好农业、林业、水利、土地治理、农业综合开发等各类项目和资金，加强整合力度，集中连片投入治理，充分发挥规模效益；三是统筹工程建设。项目建设涵盖了田间基础设施、河道沟通疏拓、农田林网以及仓库晒场等建设，各个项目之间要合理确定工期工序，确保同一区域不同项目的协调推进。
（三）加强部门之间协调工作。
一是根据国家“农田水利设施用地可作为设施农用地办理用地手续”的规定，积极与市规土局加大协调力度，进一步协调好农田水利建设设施用地政策。二是根据上海市计划委员会文件（沪计投〔1992〕694号）中明确的“农村排灌的电力配套工程由市电力部门负责投资建设”的要求，积极做好与电力部门的协调工作，确保农田水利建设项目中电力设施配套及时。
（四）要坚持建设和管理并举。
目前，重建设轻管理的情况在郊区县农田水利工作中还十分突出，往往是长效管理工作滞后影响了整体工程效益的发挥。今后，我市将在工作中坚持建设和管理并举，一方面要不断规范项目建设管理，严格执行实行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，严把质量管理关、技术指标关、现场管理关、资料管理关，形成全方位、全过程的建设监管格局。另一方面要紧扣规范化管理目标，坚持“分类指导，逐步完善；引领示范，注重实效；强化制度，确保长效”三个原则，认真落实六个到位，继续稳步推进农田排涝设施的规范化管理工作；同时按照“产权有归属，管理有主体，运行有机制，工程有效益”的要求，积极稳妥地推进农田灌溉设施长效管理试点工作，尽快明确设施产权，确立养护标准，建立合适的养护机制和资金保障机制。
上海省（区、市）主要小型农田水利工程维修养护定额测算表 工程类型 维修养护定额 每年需要费用（万元） 塘坝 >5万m3 元/座·年 / <5万m3 元/座·年 / 小型引水堰闸 元/座·年 / 小型泵站 4000元/座·年 3124 机井 元/眼·年 / 水池（窖、柜） 元/座·年 / 小型渠系工程 0.5≤Q<1 元/km·年 / 0.2≤Q<0.5 元/km·年 / <0.2 1400元/km·年 1424.4 小型排水沟道 控制面积1-3万亩 元/km·年 / 控制面积<1万亩 元/km·年 / 高效节水灌溉工程 管道（低压） 100元/亩·年 93.95 喷灌 280元/亩·年 1446.7 微灌 380元/亩·年 478.8 合计 6567.85 小型农田水利工程按灌溉面积测算维修养护综合定额167.5元/亩·年附件2 上海省（区、市）小型农田水利工程管护主体落实情况表 工程类型 数量（处） 已落实管护主体的工程（处） 乡镇政府 村组集体 农户 协会等新型主体 小计 占总数百分比 塘坝 >5万m3 / <5万m3 / 小型引水堰闸 / 小型泵站 7810 7810 100% 机井 / 水池（窖、柜） / 小型渠系工程 0.5≤Q<1 / 0.2≤Q<0.5 / <0.2 10174.3km 10174.3 100% 小型排水沟道 控制面积1-3万亩 / 控制面积<1万亩 / 高效节水灌溉工程 管道（低压） 9395.5km 9395.5km 100% 喷灌 51669亩 51669亩 100% 微灌 12601.5亩 12601.5亩 100% 合计