市政府办公厅转发市发展改革委等四部门关于本市郊野公园建设管理指导意见的通知
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沪府办发〔2014〕30号
上海市人民政府办公厅转发市发展改革委等四部门关于本市郊野公园建设管理指导意见的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
市发展改革委、市规划国土资源局、市绿化市容局、市财政局《关于本市郊野公园建设管理的指导意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
2014年6月10日
关于本市郊野公园建设管理的指导意见
建设郊野公园，是本市贯彻落实中央关于推进生态文明建设、实现城乡统筹发展要求的重要载体。为改善生态环境，增加市民游憩空间，促进农业增产和农民增收，优化城市空间布局，现提出本市郊野公园建设管理的指导意见如下：
一、目标与原则
（一）目标
以郊区基本农田、生态片林、水系湿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源为基础，通过统筹和整合土地整治、“198”地块（规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地）内工业企业拆除复垦、农民宅基地置换、村庄改造、美丽乡村和高标准基本农田建设、生态林建设等相关工作，聚焦并创新土地规划、农业农村、生态环境、水利水务、林业绿化、观光旅游等各领域政策资源，在本市郊区建设一批具有一定规模、拥有良好的田园风光、郊野植被及自然景观，以保护生态环境资源、展现自然人文风貌、提供都市休闲游憩空间为主要特征的郊野开放空间，实现改善生态环境、增加游憩空间、促进农业生产、增加农民收益、优化城市布局等多重成效。计划2017年上半年实现首批5座开园，以后再在全市有条件的地区逐步推进。
（二）原则
一是因地制宜，生态优先；二是量力而行，循序渐进；三是节约高效，以人为本；四是区县为主，形成合力；五是立足当前，兼顾长远。
二、建设要求
（一）全面推进园内工业企业的关停搬迁。郊野公园内属“198”地块范围的工业企业要全部淘汰。各区县结合实际情况，制定工作方案，对纳入国家或本市产业淘汰目录的“三高一低”企业，开园前予以调整淘汰；对其他类工业企业，除了向工业园区集中外，也按计划淘汰。
（二）稳妥推进农村宅基地置换。宅基地置换必须基于农民自愿。同时，规划和建设好农民集中居住区，并与各区县新镇规划、村庄规划、农业布局规划搞好衔接，与未来农村分布、农业生产的大方向保持一致。置换重点是零散布局、整体风貌较差的农村宅基地。对现状条件较好、近几年实施过村庄改造的农民房屋，原则上不单纯为追求建设用地减量化指标而拆除，避免造成资源浪费。对在基本农田保护区范围内且没有纳入搬迁范围的村庄，优先纳入美丽乡村的实施范围。
（三）严格控制类集建区规模。类集建区是指在本市土地利用总体规划的集中建设区范围之外，允许郊野公园实施主体另行开辟使用的建设用地空间。类集建区通过郊野公园范围内实现现状建设用地减量化来获得，除农民安置外必须先拆后建，并严格控制规模，原则上不得超过园内建设用地减量化面积的1/3。
（四）严格耕地保护要求。确保园内耕地和基本农田“规模有增加、质量有提高”。对宅基地置换、工业企业关停淘汰等减量化土地，要进行复垦，通过土地整治，有效增加耕地面积，实现耕地规模化。实施高标准农田建设，提高耕地质量，推进农业生产的生态化、规模化、机械化，支持和培育家庭农场、专业大户、农民合作社，发展多种形式的适度规模经营。
（五）加强林业建设与管护。确保开园范围内林地总面积有效增加。加快实施林地建设，积极推进森林抚育、林相改造、湿地保护与修复等工程，提升现有林地质量。不得占用管控林地；对非管控林地，如确需调整，必须在园区内先补后调；对园内古树名木及后续资源，要原地保护。
三、支持政策
（一）实施建设用地增减挂钩。在区县规划建设用地总规模负增长前提下，对郊野公园范围内实现的建设用地减量，可相应获取耕地占补平衡指标和新增建设用地指标。这些计划指标除了1／3可用于类集建区的使用开发外，剩余的2／3指标可统筹用于集建区内地块开发。对于放弃类集建区建设空间的，可获得不低于放弃类集建区空间量1／3的用地指标奖励。
（二）给予土地整治专项资金支持。对第一批郊野公园的一期工程，给予市土地整治专项资金支持，按照土地整治项目支出总金额的70％给予市级补助。土地整治专项资金按项目实施进度拨付。
（三）给予土地出让收入市得部分支持。涉及宅基地置换项目，按照本市面上相关政策执行。对郊野公园内属“198”地块范围的工业地块减量化，按照本市有关规定执行。对市级特定区域，按照特定区域政策实施。
（四）整合聚焦各相关领域的支持政策。对郊野公园内符合条件的项目，通过本市与郊野公园建设管理相关的村庄改造、产业结构调整、公益林建设、农田水利、农村污水处理、河道整治、旅游发展等专项资金，给予优先安排和重点支持。园内市级道路等基础设施建设，要配合郊野公园建设开园进度，予以提前、优先安排市级建设计划。
（五）采取适当的国有建设用地土地出让方式。在产权清晰、受益人明确的前提下，由区县政府决策，可按照减量化实施方案，在减量化挂钩建新区内的国有建设用地使用权出让中，要求配建一定规模的经营性物业，无偿或限价提供给建设用地减量化的集体经济组织，建立“造血机制”保障长远收益。在产权清晰、受益人明确的前提下，由区县政府决策，可按照减量化实施方案，在减量化挂钩建新区内的国有建设用地使用权出让中，通过带规划设计方案、带功能使用要求、带基础设施条件等方式，优先供应给实施建设用地减量化的集体经济组织或该集体经济组织授权的区属国有公司，形成“造血机制”保障长远收益。
减量化挂钩建新区内国有建设用地处置方式，由区县政府统筹协调。
（六）推进园内农民就业。园内游憩服务和管理维护、承包利用园内流转农用地的企业等由于郊野公园建设运营带来的新增就业岗位，优先吸纳安排当地农民。
（七）引导支持农宅等综合使用。区县政府要积极创造条件，鼓励和引导农民充分利用自有房屋等现有资源，开展住宿、餐饮、农家乐等休闲游憩相关服务。试点开展不改变集体建设用地性质继续供集体经济组织使用，主要发展与郊野公园游憩配套或农业生产直接相关的餐饮、农家乐、农产品贸易等服务业。
（八）支持开展相关已批控详规划的适度调整。对因郊野公园内建设用地减量化引起的安置和开发用地，如位于集建区内并有控详规划覆盖的，经郊野单元规划整体研究确认，可按照简化控详规划调整程序，支持开展控详规划适度调整，包括开发强度和用地性质的优化；由此带来的土地出让收益增量部分的区县级部分，原则上全部用于郊野公园建设。
四、管理与保障机制
（一）加强领导和统筹协调。建立本市郊野公园建设联席会议，由分管市领导担任召集人，市发展改革委、市绿化市容局（市林业局）、市财政局、市农委、市旅游局、市水务局、市经济信息化委、市建设管理委、市交通委等部门参加；联席会议办公室设在市规划国土资源局。定期召开联席会议，研究审议郊野单元（公园）规划、实施方案、年度推进计划、考核验收、非管控林地调整等重点事项并对重大事项进行协调。
（二）合力推进建设管理。郊野公园所在区县（管委会）是郊野公园推进工作和资金保障的责任主体，负责立足本区县进行资金平衡，负责郊野公园的规划编制、建设和后续管理等相关工作，负责建立有效保障当地农民和农村集体经济组织利益的长效造血机制。
市规划国土资源局牵头研究制定本市郊野公园评估、考核和验收的办法和工作机制；审批郊野公园规划，对建设用地减量工作进行验收，并指导和审批类集建区控详规划；指导郊野公园后续土地整治、增减挂钩等相关项目的落地；制定标准，指导高标准农田建设。
市绿化市容局（市林业局）牵头审核郊野公园的生态建设方案，研究制定满足郊野公园生态功能和景观游憩需要的林地建设与养护、配套服务设施建设等相关指标体系及标准导则。
市农委牵头指导园内宅基地置换、建立农民和农村集体经济组织利益长效造血机制、园内规划保留的村庄开展村庄改造以及生态农业、休闲农业、观光农业建设等工作。
市经济信息化委指导园内企业的产业结构调整等工作。
市水务局指导园内水系河道治理、农田水利基本建设等工作。
市旅游局、市建设管理委、市交通委等相关部门充分发挥行业管理作用，指导郊野公园建设合理有序推进。
市财政局支持做好土地整治资金等资金政策制定和资金拨付等工作。
（三）实施郊野公园规划控制和预留保护。编制郊野公园概念规划和郊野单元（公园）规划，不得突破本市及所在区域的城市总体规划和土地利用总体规划对该区域的功能定位和土地利用要求。
（四）加强郊野公园运行管理。郊野公园所在区县（管委会）要积极探索，建立合理有效的运行管理机制。
（五）建立开放式的郊野公园规划机制。各区县现有基础良好、符合郊野特色的地区，可纳入全市郊野公园规划，在符合郊野公园建设和管理要求的前提下，可享受相关支持政策。
本意见自2014年7月1日起实施，有效期至2019年6月30日。
上海市发展和改革委员会
上海市规划和国土资源管理局
上海市绿化和市容管理局
上海市财政局
2014年6月1日