市民政局印发关于进一步加强民政法制建设的意见
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沪民法发〔2014〕1号
上海市民政局关于印发《上海市民政局关于进一步加强民政法制建设的意见》的通知
各区县民政局、市社团局、市民政局有关处室、局属各单位：
为不断提高依法行政水平，推动民政事业科学发展，根据全国民政法制工作会议精神、上海市政府《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》及《上海市民政事业发展“十二五”规划》的部署，现制定《上海市民政局关于进一步加强民政法制建设的意见》并下发给你们，请认真贯彻落实。
上海市民政局
2014年1月22日
上海市民政局关于进一步加强民政法制建设的意见
为不断提高依法行政水平，推动民政事业科学发展，根据全国民政法制工作会议精神、上海市政府《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》及《上海市民政事业发展“十二五”规划》的部署，现就进一步加强本市民政法制建设工作，提出如下意见：
一、深刻认识推进民政法制建设的重要性、紧迫性
党的十八大提出了全面推进依法治国的重大部署和到2020年“法治政府基本建成”的目标。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标。市委市政府提出到2017年本届政府任期内率先基本建成法治政府。近年来，在各级民政部门的共同努力下，本市民政法制建设工作力度不断加大，在保障民政事业又好又快发展中发挥了重要作用。实践证明，加强民政法制建设工作，对于加强和改进民政公共管理和服务，加快民政事业改革发展，依法维护和保障人民群众的基本生活权益和民主政治权利，推动依法治国、依法治市基本方略和依法行政要求的全面贯彻实施，都具有重大而深远的意义。同时，本市民政工作的发展创新面临巨大压力和挑战。一方面，国家和本市都将以改善民生为重点的社会领域立法摆上了更加突出的位置，要求民政部门不失时机地将行之有效的实践经验和工作成果上升为法规制度，形成长效机制。另一方面，本市民政法制工作还存在一些薄弱环节，如立法调研的质量有待提高，与有关部门的协调沟通有待加强，执法的机制体制有待完善，民政干部运用法治思维、法治方式解决问题的能力有待提高。因此，必须进一步提高认识，统一思想，积极适应治国理政理念和方式革命性变化的形势，切实把握“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求，求真务实、思变创新，把民政法制建设进一步摆上重要日程、放在突出位置，作为一项战略性基础工程来抓，不断提高依法行政能力和水平。
二、加强民政法制建设的任务目标和基本原则
（一）任务目标。以推动民政创制立法为重点，以创新民政依法行政的体制机制为突破口，以规范行政权力运行、加强权力监督制约为着力点，以加强民政普法工作为基础，立足现实，着眼长远，统筹兼顾，突出重点，加快推进民政法制建设，力争用5年的时间，基本建立内容协调、程序严密、配套完备、有效管用、适应上海民政事业发展的法规、规章、规范性文件和政策文件制度框架；探索综合执法体制改革，逐步完善权责明确、行为规范、高效运转、监督有效、保障有力的民政执法体制机制；推动形成上下联动、多方参与、学用结合、注重实效的民政普法格局；积极打造运用法治思维和法治方式解决问题的民政干部队伍。
（二）基本原则。坚持法治原则，遵守宪法和法律，注重运用法治思维和法治方式推进民政工作；坚持以转型阶段改革、创新、开放、发展的社会需要和问题解决为导向，自觉用法制手段保障中心工作；坚持服务群众、服务社会，依法维护民政对象各项权益；坚持条块结合、上下衔接，建立科学的民政法制工作体制机制。
三、加强和改进民政创制立法工作
（一）做好立法规划，突出立法重点，完善制度框架。坚持统筹兼顾、重点突出、衔接配套的原则，认真做好立法项目的必要性和可行性论证，将条件成熟、群众期待、事业急需的立法项目适时上报，列入地方立法规划和年度计划。重点推进社会领域立法中对民政事业发展具有支架性作用的立法项目，一是在建立社会福利保障制度体系方面，以养老服务体系建设和老年人、残疾人权益保障为重点，推动制定《上海市养老机构条例》、《上海市福利彩票公益金管理若干规定》、《上海市康复辅助器具管理办法》，修订《上海市老年人权益保障条例》、《上海市社会福利企业管理办法》等；二是在保障和改善民生方面，以完善社会救助体系，不断提高防灾减灾救灾能力为重点，推动制定《上海市社会救助条例》、《上海市实施⟨自然灾害救助条例⟩办法》、《上海市低收入家庭认定办法》等；三是在推进基层自治建设方面，以完善村民自治和社区治理为重点，推动修订《上海市村民委员会选举办法》、《上海市实施⟨中华人民共和国村民委员会组织法⟩办法》等；四是在加强和创新社会管理方面，以改革社会组织管理的体制机制和推动社会工作发展为重点，推动制定《上海市社会工作促进条例》及与国务院正在修订的有关社会组织管理的行政法规相配套的实施性立法项目；五是在服务国防和军队建设方面，以落实完善优抚安置政策为重点，推动修订《上海市优抚对象优待办法》、《上海市退役士兵安置工作暂行办法》等。六是在专项社会事务管理方面，以健全社会服务体系为重点，推动修订《上海市殡葬管理条例》、《上海市公墓管理办法》等。
各区县民政局要结合以上任务和本地实际，适时制定出台相应的政策文件，不断完善上下衔接的民政法规政策体系。为全市民政创制立法工作积累经验，提供示范。
（二）遵循立法权限，把握立法规律，提升立法质量。严格遵循立法权限，上下配合，共同做好立法的调研论证工作。在维护法制统一的前提下，对国家已经出台的法律、法规，要根据实施需要及时争取制定配套的地方性法规、规章，对短期内尚难形成国家法律法规的项目，要结合本市探索实践的成果，积极开展地方创制立法工作。区分立法层级，在着重推进地方性法规、规章制定和修订的同时，及时制定配套实施的规范性文件；对立法条件尚不成熟而实际工作又亟需规范的，要根据需要和可能，争取以党委政府名义或联合有关部门制定具有引领意义、刚性措施的规范性文件或政策文件，为整体推进民政法制建设创造条件。
坚持以民为本、为民解困、为民服务宗旨，深入探索社会领域立法的基本特征和主要原则，努力实现理论和制度创新。改进立法调研方式，重视前期的基础性调查研究，健全专家咨询论证制度，畅通民主立法渠道，广泛而有针对性地听取各方意见，形成数据详实、问题聚焦、分析透彻、措施可行、具有一定前瞻性的调研报告和草案建议稿。要加强与相关职能部门的协调沟通，积极争取理解、支持和配合。要把握立法时机，对党和政府高度重视、社会关注高、涉及人民群众切身利益的立法项目，要不失时机地推动出台。不断增强立法内容的针对性、实用性和可操作性，切实提高立法工作水平。
（三）严格立法程序，完善工作制度，加强科学管理。严格按照《立法法》、《上海市制定地方性法规条例》、《上海市人民政府规章制定程序规定》及《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等规定，开展相关立法工作。要严守立法程序，严格执行计划申报、调研起草、专家论证和听取意见、法律审核、局长办公会审议等基本工作流程。特别是在起草制定规范性文件时，要强化计划申报、听取意见及局长办公会审议等程序，并严格依照本市规范性文件备案程序和要求，做好上报备案工作。
实行法规、规章和规范性文件的评估、清理制度。对经过评估认为不符合经济社会发展实际、与上位法相抵触、不一致或者不协调的地方性法规、规章，及时向市人大或市政府提出修改或废止的建议，对经过评估认为不符合上位法或不再符合工作实际的规范性文件，采取即时清理和定期清理的方式，及时修改或者废止，并向社会公布。
四、进一步提高民政行政执法水平
（一）建立健全行政执法管理机制。要完善依法行政内部管理制度和管理流程，明确内部层级审核、审批管理等工作的各项要求。要建立健全行政执法人员持证上岗、执法行为规范、错误执法问责等依法行政的管理体制和工作机制，大力改善和促进社会服务与行政管理效能。要加大对重大疑难复杂案件和问题的研究，积极探索上下联动的法律风险和问题防控机制，及时处置和化解各种矛盾纠纷，保障行政执法行为的正确实施。
（二）加强行政执法规范化建设。要继续做好行政审批业务手册、行政审批办事指南、行政执法规范手册的编制工作，完善行政处罚自由裁量基准制度。要加强对行政执法示范、格式文书的梳理调整管理，确保指导服务工作的正确性和可操作性。要加强社会行政事务执法检查规范化建设研究，提升执法检查与指导服务效能。进一步加大法制教育培训力度，推进业务条线工作人员专业法和实务培训工作，探索建立专业执法培训登记和培训质量评估制度，提高培训工作质量。
（三）加强行政执法监督和调研。要进一步发挥监督、检查在促进行政执法与管理中的重要作用，加强以行政复议、行政投诉处理、专项执法检查、案卷评查为重点的监督检查工作，及时发现执行和管理中的问题并加以处理或整改。监督检查和调研工作要紧密结合，注重效果。
（四）探索建立综合执法体制。整合现有执法资源，探索实施行政处罚权（行政强制权）、行政监督检查权的相对集中。市民政局要进一步做好执法机构与业务处室之间行政处罚、行政监督检查职责和执法程序的梳理明晰，做好市区两级执法职责的规范，并加强执法队伍、执法专业化建设，着力提升综合执法能力。区县民政局要进一步加强执法监管力量配置，努力在执法队伍建设方面取得突破。要在条块上理顺行政执法机构与业务部门之间的关系，形成权责明确，指导有力，程序严密，分工协作的执法组织体系。
五、深入开展民政法制宣传教育工作
要在“六五”普法中期检查的基础上，巩固成绩、推广经验，并结合存在的问题和不足，有针对性地研究制订相应的措施和解决办法，进一步按照民政部普法办和市法宣办的统一安排和部署，对照各单位“六五”普法规划，不断深化系统法制宣传教育工作。要进一步将法制宣传教育与依法规范民政行政行为相结合，与开展相关主题宣传教育活动相结合，与解决民政工作中的重点、难点问题相结合，确保普法规划落到实处。要继续深化“法律六进”主题活动，重点结合本市民政系统开展的各项专项活动，组织开展有效的普法宣传活动，帮助优抚群体、困难群体、特殊群体维护自身合法权益，引导城乡居民参与群众自治和其他社会管理活动，服务广大群众参与社会事务管理。
六、加强对民政法制工作的组织保障
（一）加强民政法制工作的组织领导。要建立主要领导负总责，分管领导亲自抓、其他领导协助抓、法制机构负责人具体抓的法制工作领导责任机制，坚持业务工作与法制建设相结合，把民政法制工作作为一项重要内容纳入民政事业发展的总体规划和年度计划，统筹推进本级民政部门和下级民政部门认真做好立法创制、依法行政和法制宣传工作。要切实发挥法制机构的作用，做到重大决策和重要会议有法制机构参与，重要文件由法制机构审核把关，重点执法环节由法制机构实施监督，在民政部门依法履行行政职责的事前、事中、事后全过程发挥充分发挥民政法制机构或法制工作人员的参谋、助手和法律顾问作用。
（二）加强民政法制工作的考核、监督。探索建立科学的指标体系和考核标准。将法制建设考核评价结果纳入部门、单位及其工作人员目标考核指标体系，并逐步提高法制建设在民政目标考核指标体系中的权重比例。上级民政部门要定期对下级民政部门开展执法监督检查，通过专项执法检查和全面执法检查，分析研究民政政策法规配套和落实中存在的突出问题，及时发现和纠正执法中存在的偏差和错误。
（三）加强民政法制机构和执法队伍建设。各级民政部门应当积极争取建立健全专门的法制机构，配备专职工作人员，配套工作经费，保障法制业务相对独立和稳定；要创造条件和机会，通过各种形式的专业培训，不断加强执法人员自身素质能力建设、思想政治建设、业务建设和作风建设，切实提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；要高度重视民政法制人才的选拔和任用，培养一批适应民政法制工作需要的专业人才，为加快民政法制建设步伐提供有力保障。