市审计局关于2009年至2010年国有土地使用权出让收入及土地整治资金收支管理情况的审计调查结果公告
编辑：上海律师 来源：上海市政府 点击进入：法律咨询热线
今年，市审计局对本市2009年至2010年国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)及土地整治资金收支管理情况进行了审计调查。现将审计调查结果公告如下。
一、基本情况及审计调查评价
2009年至2010年，本市共出让土地1300幅，面积共计9.07万亩。两年土地出让收入合计2767.32亿元，支出合计2391.54亿元。支出主要用于征地拆迁补偿合计1489.53亿元、城市建设支出合计414.7亿元、土地开发支出合计103.12亿元、农村基础设施建设支出合计45.71亿元，计提国有土地收益基金合计135.1亿元等。本市市级财政土地整治资金收入两年共计106.96亿元，支出两年共计40.19亿元。土地整治资金收入主要来源于收缴的新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。本次审计调查在检查本市面上国有土地使用权出让收入和土地整治资金收支管理情况的基础上，重点抽查了市本级和浦东、奉贤、普陀3个区。审计调查结果表明，近年来，本市积极贯彻落实国家有关土地管理政策和规定，不断优化土地供应结构，不断规范土地出让行为和土地出让收支管理，积极落实新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费征收和使用的有关规定，各项管理工作进一步加强。但审计调查也发现一些问题。
二、审计调查发现的主要问题
(一)部分耕地保护责任未落实到位，土地整治资金沉淀
按照《基本农田保护条例》规定，2009年，市政府与本市各涉农区(县)政府签订了耕地保护目标责任书，明确了耕地保护、基本农田保护目标。经对本次重点延伸的2个涉农区审计调查，发现部分基本农田保护责任未落实到位。有的镇政府没有与村集体经济组织或村民委员会签订耕地保护目标责任书，明确各自的权利和义务；有的镇及开发区与所属村集体经济组织或村民委员会签订的责任书中对基本农田位置、面积均未予以明确。
此外，2009年和2010年本市土地整治资金实际支出共计40.19亿元，仅占同期土地整治资金收入的37.57%，主要是由于补充耕地任务未按计划推进，导致土地整治资金沉淀。
(二)部分土地出让收支管理不规范。一是有2个区违反“收支两条线”规定，将土地出让溢价收入直接分配给所属镇和开发区。其中奉贤区南桥镇将收到的土地出让溢价收入1.61亿元出借给企业用于经营性项目改扩建工程，将1亿元违规转入镇预算外资金账户用于银行大面额存单储存。二是共计有26.65亿元土地出让收入和土地整治资金通过虚列支出，转移至预算外资金账户，或用于对外投资和行政事业经费开支等。三是浦东等2个区所属镇、工业区违规在土地出让合同价格外，向受让人再收费共计8743万元，作为镇财政或工业区所属开发公司收入。四是普陀等2个区少计提国有土地收益基金等共计2.41亿元；至2010年末，市本级和奉贤等2个区未及时将耕地开垦费退还有关区(县)及用地单位或上缴，共计2.11亿元。
(三)土地储备成本缺乏有效控制。经抽查10幅地块，发现土地前期开发过程中不同程度存在虚列支出、多计成本和支出不规范等问题，涉及金额共计2.52亿元，占10幅地块土地前期开发投资决算总额的34.01%。
三、审计建议
(一)建议市有关主管部门按照《基本农田保护条例》规定，督促各有关区(县)政府落实耕地特别是基本农田的保护责任和措施，并按照国家和本市土地利用年度计划的要求，推进落实和按时完成本市补充耕地任务。
(二)建议市、区有关部门应严格执行土地出让“收支两条线”管理规定，依规足额计提各类专项基金，按照规定用途使用土地出让收入和土地整治资金，及时清理耕地开垦费。市有关部门应加强对各区(县)执行土地出让情况的日常监督检查，确保土地出让收入和土地整治资金使用符合有关政策规定。
(三)建议市有关部门和各区(县)政府严格执行本市土地储备成本管理的有关规定，加强对土地前期开发成本的有效控制，真实反映土地储备成本，理顺土地储备机构体制，挖掘降低土地成本的潜力。
四、审计调查发现问题的整改情况
(一)对耕地保护责任落实不到位的问题，各区(县)将结合土地利用总体规划和控制性详细规划的编制工作，进一步明确基本农田的具体位置和保护责任，将基本农田保护地块和面积落实到村，签订《耕地保护目标责任书》。同时，用好已征收的土地整治资金，进一步加大土地整理投入，抓紧实施已成陆滩涂开发整理工作，使之尽快形成耕地，缩小补充耕地缺口。
(二)对部分土地出让收支管理不规范的问题，奉贤等2个区已明确将土地出让金收益全部留存区财政局，并根据国家规定的支出范围使用。其中奉贤区南桥镇出借给企业用于经营性项目改扩建工程的1.61亿元和用于银行大面额存单储存的1亿元本金及相应利息均已收回；已有11.37亿元使用不规范的资金已按原渠道归还，其余资金将于2011年底完成结算后予以调整、归还。奉贤、普陀2个区通过将土地储备机构的经费纳入部门预算，解决了土地出让收入和土地整治资金被挤占的问题；奉贤区已将违规在土地出让合同价格外，向受让人再收取的402万元资金全部按原渠道退还；普陀等2个区少计提的国有土地收益基金已全部补提；市本级及浦东新区已对耕地开垦费进行了清理，分别上交市、区财政5176万元和6853万元。
(三)对土地储备成本缺乏有效控制的问题，市、区两级财政、土地管理、土地储备等相关部门和单位将严格按照有关规定，加强成本认定和土地开发成本监管，严格按照认定的土地成本开支范围核销土地储备成本。
上海市审计局
2011年12月26日