行政协议案件审理三问三答
编辑：省法院行政审判庭 来源：江苏高院 点击进入：法律咨询热线
近年来，随着行政协议在公共管理与服务领域的广泛运用，行政协议案件数量也逐渐增多。行政协议案件与传统行政诉讼案件在审判理念和方式上存在较大不同，可依据的实体规范相对较少，在裁判标准上也不尽统一。
江苏高院行政庭在对相关法律、司法解释梳理的基础上，参考最高人民法院类案裁判标准，以问答形式对现阶段行政协议案件中存在的相关问题予以回应。
1、关于行政协议效力的审查依据
在行政协议诉讼案件中，人民法院如何审查判断行政协议是否有效？行政机关制定的规章以及规范性文件能否作为审查判断行政协议效力的依据？
答：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”
根据该条规定，行政协议案件被明确为行政案件，通过行政诉讼途径解决后，人民法院审理行政协议案件首先要适用行政诉讼法的规定对协议效力进行审查判断；在行政诉讼法没有规定的情形下，可以参照适用民事法律规范。立法机关也认为，人民法院审理行政协议类争议，在实体法方面，应当优先适用有关法律、法规或者规章的特别规定；没有特别规定的，才可以适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。
因此，人民法院在审查判断行政协议是否有效时，应当首先依照法律、行政法规、地方性法规进行审查判断；在没有法律法规的前提下，应当参照适用规章、参考相关的行政规范性文件，只要不违反上位法的明确规定，均可以作为审查判断行政机关订立行政协议是否具有职权、订立程序是否合法等依据。只有在行政法律规范没有特别规定的情况下，人民法院才可以参照适用民事法律规范有关合同效力的相关规定。
在行政协议诉讼中，人民法院不能完全按照民事法律规范对合同效力的审查判断方式，对行政协议的效力进行审查。在行政协议的效力判断依据上，之所以将地方性法规、规章、行政规范性文件作为依据，主要是为了保障国家利益、社会公共利益的实现以及监督依法行政的需要。
同时，原告虽然起诉要求撤销、解除行政协议或者对行政机关履行行政协议以及单方变更解除行政协议提起行政诉讼的，人民法院也应首先对行政协议是否合法有效作出审查判断。
2、关于征收补偿协议的签订主体
在国有土地上房屋征收补偿中，因婚姻、继承、房屋交易等原因导致被征收房屋证载的所有权人与实际产权人不一致时，征收部门与证载的所有权人签订征收补偿安置协议的，该征收补偿协议是否有效？
答：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第1款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”
该条中规定的被征收人一般来说就是不动产权属证书中记载的所有权人。但在实践中，被征收房屋客观上存在权属争议，在征收补偿协商期限内相关权利主体不能通过协商、仲裁、诉讼等方式明确房屋产权的，以及被征收房屋所有权人因死亡或者婚姻、继承、房屋交易等原因，导致被征收房屋证载的所有权人与实际产权人不一致时，征收部门应当与谁签订征收补偿协议才符合法律规定的情形，存在较大分歧。
我们认为，如果利害关系人在签订征收补偿协议前就已经向征收部门明确告知被征收房屋存在权属争议或者与实际所有权人不一致，并且提供了相关证据，征收部门未经调查核实仍直接与证载的房屋所有权人或者实际居住人签订征收补偿协议的，应当认定该补偿协议遗漏或错列被征收人，人民法院应判决撤销征收补偿协议。
如果征收部门在签订协议之前已经尽到了充分的权属调查、告知或者公告等义务，征收部门与被征收房屋的证载所有权人签订征收补偿协议，且该协议本身并无不当的，人民法院一般对利害关系人的诉讼请求不予支持，同时应当告知其可以另行通过民事途径救济权益。
对于被征收房屋产权不明确或者存在权属争议，且在征收补偿协商期限内又无法解决争议的，为兼顾被征收人的合法权益和房屋征收工作的顺利进行，征收部门可以依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，依法作出征收补偿决定，在房屋征收范围内予以公告，并对征收补偿款或者产权调换房屋予以提存。
3、关于行政协议案件期限的区分适用
在行政协议案件中，如何审查判断原告提起的行政诉讼应当适用起诉期限还是诉讼时效的规定？
答：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第25条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”
根据该条规定，行政协议诉讼案件适用起诉期限还是诉讼时效制度，采取的是“两分法”，即原告起诉的是行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，适用民事诉讼中的诉讼时效制度；原告起诉的是行政机关单方变更、解除行政协议等行政行为，适用行政诉讼中的起诉期限制度。
我们认为，在适用诉讼时效和起诉期限制度时还需要注意以下五个方面：
（1）原告对行政协议订立争议提起行政诉讼的，一般应当参照适用诉讼时效制度。
（2）行政机关行使的变更、解除权，如果是基于行政机关在行政协议制度中享有的行政优益权而作出的单方行政行为，原告对此提起行政诉讼的，应当适用起诉期限制度；行政机关如果是基于行政协议的明确约定行使变更、解除权，原告对此提起行政诉讼的，应当适用诉讼时效制度。
（3）无效行政行为的根本特征是自始无效。原告对2015年5月1日之后订立的行政协议起诉主张无效，且提供了相应证据的，人民法院既不适用起诉期限制度，也不适用诉讼时效制度，应当直接进入实体审查。如果最终认定行政协议并非无效情形，且原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
（4）诉讼时效和起诉期限制度对行政协议案件的裁判结果具有不同的影响。因诉讼时效属于当事人主张的抗辩事由之一，对应当适用诉讼时效的行政协议案件，人民法院不能主动审查原告的起诉是否超过诉讼时效。
（5）原告起诉请求撤销、解除行政协议的，应当适用《民法典》第199条规定的除斥期间制度。原告未在《民法典》第152条规定的期限内行使协议撤销权或者在未在协议约定的期限内行使解除权的，人民法院应当判决驳回其诉讼请求。