上海市人民政府办公厅转发市卫生局制订的《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2007年—2009年）》的通知
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上海市人民政府办公厅转发市卫生局制订的《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2007年—2009年）》的通知
沪府办发〔2007〕12号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
市卫生局制订的《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2007年－2009年）》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
二○○七年四月二日
上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2007年－2009年）
2003年抗击非典取得重大胜利后，本市制定、实施了《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2003年－2005年）》。三年来，在市委、市政府的正确领导下，通过各区县政府和有关委办局的共同努力，本市第一轮公共卫生体系建设三年行动计划顺利完成，公共卫生体系框架基本形成，预防控制、医疗救治、卫生监督网络进一步健全，公共卫生机构的硬件条件明显改善，公共卫生服务和突发公共卫生事件处置水平得到有效提升。
本市公共卫生体系建设虽然取得了阶段性的成果，但当前和今后一段时期，本市公共卫生安全仍然面临各种严峻挑战。上海作为国际性的特大型城市，人口基数大、密度高、国内外交往频繁，各类可能发生的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件尤其是国际上出现的生物、核化等各类恐怖活动，都对城市公共卫生体系建设提出了更高的要求。为巩固成果，夯实基础，进一步提升本市公共卫生体系的服务和保障能力，特制订本行动计划。
一、指导思想、基本原则、总体目标
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本的科学发展观，以加强公共卫生体系内涵建设为重点，进一步健全公共卫生体系框架，完善公共卫生工作机制，提高本市公共卫生服务和管理水平，促进公共卫生体系可持续发展，为保护人民群众的身体健康和促进经济社会又好又快发展提供可靠的公共卫生保障，为构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。
（二）基本原则
1、政府主导，保障公共。切实强化各级政府的公共服务和社会管理职能，充分发挥政府的主导作用，提高公共卫生服务的公平性和可及性。
2、关注民生，力求实效。坚持为人民群众健康服务的方向，针对重点人群、重点疾病和重点环节，加强基层、郊区农村、外来人口的公共卫生服务，解决与群众利益密切相关的公共卫生问题，使群众切实感受到公共卫生体系建设的成效。
3、预防为主，防治结合。坚持“预防为主”的工作方针，强化防治结合，加强疾病监测预警，实行疾病综合防治，提高公共卫生体系运作整体效能，有效预防控制各类疾病。
4、注重内涵，提升功能。以内涵建设为重点，完善体制机制，提升服务能力，加强技术储备，强化公共卫生管理，使本市公共卫生体系建设实现新的提高。
5、平战结合，常备不懈。兼顾常态长效管理和应急处置的双重需要，常态时打好基础，满足市民日常公共卫生服务需求；应急时有效调度资源，有效降低公共卫生风险，积极处置重大突发公共卫生事件。
6、社会动员，广泛参与。广泛动员全社会力量，发挥非政府组织的积极作用，提高社会公众的知晓和参与程度，形成全社会参与、支持公共卫生体系建设的强大合力。
（三）总体目标
进一步加强本市公共卫生体系七大系统的建设，进一步理顺公共卫生机构的管理体制和运行机制，进一步增强公共卫生专业队伍的技术水平和技术储备，基本建成覆盖全市、功能完善、职责明确、反应灵敏、运转协调、持续发展的公共卫生体系，形成有效预防控制重大疾病和突发公共卫生事件的长效机制，提升市民健康水平，维护城市公共卫生安全。
二、主要任务
（一）应急控制系统
1、完善公共卫生应急管理组织体系。与全市应急指挥联动体系衔接，加快市和区（县）两级突发公共卫生事件应急指挥与决策系统的建设，实现卫生应急工作的指挥一体化、信息网络化、决策程序化。完善公共卫生应急处置管理体制，明确市、区（县）两级公共卫生应急管理工作职责，强化分级管理制度,加强区域内突发公共卫生事件应急处置工作的协调和管理。
2、提高突发公共卫生事件的监测预警能力。依托公共卫生应急信息系统，开展突发公共卫生事件网络直报，充分利用疾病预防、医疗救治、卫生监督等日常监测信息，开展突发公共卫生事件预警研究，加强对突发公共卫生事件危害程度和发展趋势的预测。健全公共卫生应急预案体系，制订突发公共事件医疗卫生救援应急预案，完善传染病、“三防”（化学、核、生物）、恐怖事件、应急物资储备等各类单项应急预案和技术方案。
3、加强卫生应急处置队伍建设。依托有关医疗卫生机构，在市、区（县）两级分别建立一支平战结合，集预防控制、卫生监督、医疗救治和医学检测功能于一体的卫生应急救援队伍，配备必要的专用车辆、医疗救治、现场检测和应急处置设备，加强应急处置队伍培训和演练。按照分级储备的原则，做好卫生应急物资的储备工作。
（二）疾病预防控制系统
1、完善预防保健专业网络。按照功能对应的原则，调整区（县）CDC的内设机构，完善区（县）CDC的功能。加强市、区（县）两级CDC专业队伍建设，重点充实公共卫生危害因素预防控制专业技术人员。组建上海市妇幼保健中心,加强全市妇幼保健工作的统筹管理。进一步强化精防、眼防、牙防、健康教育等预防保健专业机构的公共卫生管理职能。制订区（县）专业保健机构建设标准、工作规范和评估体系。
2、完善预防保健专业机构、医疗机构、社区卫生服务中心“三位一体”、防治结合的工作模式。预防保健专业机构负责疾病预防控制和卫生保健业务归口管理，对医疗机构、社区卫生服务中心开展疾病预防控制加强技术指导和考核评估。医疗机构开展规范化诊疗，落实疾病、伤害的监测报告。社区卫生服务中心落实病人和高危人群管理，开展社区预防保健等公共卫生服务项目。加强结核病、性传播疾病、肿瘤、高血压、糖尿病等重点疾病防治临床基地的建设。
3、加强重点疾病的预防控制。完善传染病监测预警系统，建立症状监测预警、传染病相关事件监测预警等早期预警机制。落实肠道传染病、艾滋病、结核病、流感和人感染禽流感等重点传染病的预防控制措施，加强各种新发传染病监测和防治技术储备，继续将本市甲乙类传染病发病率控制在低水平。根据国家计划免疫的有关规定，扩增、更新计划免疫疫苗品种，将无细胞****破疫苗、流脑A+C联合疫苗纳入本市计划免疫，采用麻风腮疫苗替代麻疹疫苗两次免疫，扩大乙肝疫苗接种人群范围。大力推广艾滋病预防控制措施，开展高危人群干预，将******维持治疗门诊点增加到10个。继续开展肺结核病人减免治疗，减免对象扩大到菌阴患者。建立健全以医疗机构病例监测为基础的慢性非传染性疾病（以下简称慢性病）监测报告系统，逐步推进社区重点慢性病规范化管理，开展高血压、糖尿病、肿瘤等疾病防治精细管理试点工作，建立20个慢性病防治社区支持中心。加强防盲治盲工作，实施老年白内障减免治疗，基本实现本市70岁以上老年白内障患者复明脱盲。加强口腔病防治工作，对本市幼儿园、中小学校学生开展口腔疾病免费检查和龋齿充填减免治疗。开展儿童近视监测，实施儿童近视干预方案，按照《建筑照明设计标准》（GB50034-2004）的相关要求，改造本市幼儿园、中小学校教室照明灯具。加强儿童肥胖病干预，开展学校、家庭合理营养培训与指导，幼儿园、中小学校为在校学生提供营养午餐。
4、加强公共卫生危害因素监测和相关疾病的预防控制。建立健全环境卫生、放射卫生、职业卫生、食品与营养卫生、学校卫生危害因素和相关疾病的监测系统。加强多部门合作，开展气象灾害、大气污染、水污染、食品污染、核与辐射污染、化学中毒等事件的监测和预警，研究各种危害因素和相关疾病的控制技术，实施有效的健康干预措施。加强食品安全监督，规范食品生产经营行为，保障食品安全。积极探索学校、公共场所和社区意外伤害预防和控制的有效机制。
5、加强精神疾病防治。完善市和区（县）精神卫生工作管理体系，健全以预防、康复、干预为基础的多层次的精神卫生工作网络。各街道和有条件的乡镇要结合社区卫生服务加强社区精神疾病康复设施建设。对本市无业贫困精神病人免费提供基本药品，无业贫困精神病人的医疗救助覆盖率达到95％以上。
6、加强妇幼保健。推进婚前保健咨询，实施自愿免费婚前医学检查。完善围产监护和危重孕产妇救治网络。加强产前筛查、产前诊断、新生儿疾病筛查，努力降低出生缺陷和先天残疾发生率。实施残疾儿童早期干预和康复策略。加强社区0-3岁婴幼儿科学育儿指导。加强三、二级医疗机构对外来人口孕产妇定点分娩点医疗机构的技术支援，探索外来人口孕产妇安全分娩的长效管理机制，为外来人口孕产妇和儿童提供适宜、有效的卫生保健服务。本市孕产妇死亡率控制在10/10万以下，婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率分别控制在5‰和7‰以下。
7、加强健康教育和健康促进。完善多部门合作机制，增强健康教育和健康促进工作合力。制订全民健康教育推进工作规划，开展以社区、企业、学校、医院为重点的健康场所创建活动，通过积极的干预措施和广泛的宣传发动，倡导健康文明的生活理念和行为方式。继续推进控烟工作，积极创建控烟环境。逐步扩大“12320”公共卫生公益热线电话的服务领域，提高服务质量，形成覆盖全市的健康教育咨询平台。针对各类重点场所、行业、疾病、人群，制订健康教育和健康促进工作规范，逐步建立质量控制体系，加强健康教育信息监测，开展效果和方法评估，提高健康教育工作效率。
（三）医疗救治系统
1、提高院前医疗急救能力。加快院前急救网络建设，到2009年，全市急救分站总数增至110个，救护车总量增至500辆。加强“120”通信调度指挥系统信息化建设，为实现统一受理、区域调度打好基础。完善急救系统公共卫生应急救援预案，增配15辆应急救援特种车辆，在市、区（县）传染病医院建设“120”专用洗消设施。开展空中和陆地立体医疗救援，进一步提高突发事件的应急救援能力和范围。探索实行符合院前急救专业特点的医疗救护员职业资格管理制度，充实院前急救人员队伍。加强三、二级医院对院前急救人员的培训和指导。
2、完善传染病医疗救治网络。进一步优化市级传染病医疗资源布局。开展定点医疗机构发热门诊标准化建设，全面达到一级防护标准。完善市公共卫生中心教育培训设施、后勤设施等内部综合配套设施。改造市公共卫生中心市区门诊部，完善功能布局，方便传染病病人的就诊、随访和分流。对本市2所集中收治麻风病病人的医院进行修建改造。
3、优化专科急救中心布局。在上一轮建设6个专科急救中心的基础上，增设1个烧伤急救中心、3个急性创伤急救中心、3个儿童急救中心，进一步增强本市专科急救能力。在完善上海市肺科医院核化救治基地建设的基础上，结合金山国际化工区的功能定位，加强金山地区核化事件应急医疗救援设施建设。
4、健全采供血服务网络。优化全市血液采集和储血点布局，择址迁建市血液中心杨浦采血分站，新建1个血液集中检测实验室，在世博会园区新建1个献血屋。全市三级综合医院成立独立的输血科，加强临床医师输血知识培训，促进临床合理用血和安全用血。大力推进自愿无偿献血，实现本市临床用血基本自给。
5、发挥中医药在应对突发公共卫生事件中的独特优势。加强1个国家级中西医结合传染病临床基地和2个国家级中医、中西医结合急诊临床基地建设；按照区域卫生规划总体布局要求，对部分二级中医医疗机构急诊科或感染科进行改造完善。
（四）社区卫生和郊区卫生服务系统
1、建立网络化、全覆盖的社区卫生服务平台。每个街道、镇（乡）必须设置1所政府举办的社区卫生服务中心，并做到每新增5-10万居住人口，由政府举办一所社区卫生服务中心。完善社区卫生服务站的设置，城区按3－5个居委会的地域或1－2万人口设1个服务站。郊区每个中心村设置1个卫生室；人口规模较大或偏远地区的一般村，可保留村卫生室；随着“三个集中”的推进，同步调整行政村卫生室的设置。
2、落实社区卫生“六位一体”的服务功能。在全市逐步推广社区卫生全科团队服务模式，为居民提供中心、站、家庭“三站式”的综合卫生服务。各区（县）人均预防保健等公共卫生服务经费2008年不低于40元。制订社区卫生服务中心基本诊疗、基本药品、基本医疗服务设施标准，推进应用中、西医适宜技术。
促进社区中医药服务工作，全市60％的社区卫生服务中心达到中医药服务管理基本规范。
3、加强三、二级医院和疾病预防专业机构对社区卫生和郊区卫生工作的支持。有组织地推进三、二级医院和社区卫生服务中心开展逐级对应的技术和人才支持，进一步完善双向转诊制度，在三、二级医院建立服务“绿色通道”，使居民常见病、多发病在区域范围内得到有效诊治。三、二级医院和市、区（县）CDC的专业技术人员晋升高级职称前，必须经全科岗位培训后到社区或郊区服务半年。鼓励三、二级医院的医生转岗到社区卫生服务中心工作。社区卫生服务中心可根据需要，返聘70岁以下的三、二级医院退休医生。
4、加快发展郊区卫生服务。配合本市城镇体系“1966”的规划布局及实施进程，合理配置郊区区域医疗中心和社区卫生服务机构，完善镇村卫生机构一体化管理。由市、区（县）和镇（乡）财力负担，到2008年，完成1000所左右的村卫生室标准化建设，并逐步向社区卫生服务站转化。加强乡村医生定向培养和业务培训，将乡村医生社会保障全部纳入小城镇保险制度。进一步完善郊区合作医疗制度，加大政府对合作医疗的扶持力度，建立政府扶持与个人缴费相配套、逐年递增的长效筹资机制，不断提高郊区合作医疗保障水平。
（五）卫生监督系统
1、理顺卫生监督体制。按照上下对口的原则，各区（县）卫生行政部门设置卫生监督科。理顺卫生监督工作中的政事职权关系，强化卫生监督机构的具体行政行为执行职能。理顺市、区（县）两级卫生监督机构的职责分工，强化区（县）卫生监督机构的属地化监督执法职能，进一步促进卫生监督工作重心下移。
2、全面推进和落实卫生行政执法责任制。完善卫生监督执法程序和工作规范，建立健全卫生监督稽查制度、考核评议制度、过错责任追究制度，保障卫生法律法规全面、正确实施。
3、提高卫生监督执法水平。加强卫生监督队伍建设，充实监督执法力量，加强卫生监督员的准入、聘用、培训、考核。完善卫生执法技术手段，市卫生监督所建立卫生监督认定实验室、快速检测配置样品标准室，市和区（县）卫生监督所配备现场快速检测、取证勘验等设备，提高现场检测、调查、取证能力。落实执法车辆的配置，全市达到每4名监督员配备1辆监督执法车的标准。
4、加大卫生监督执法力度。强化公共卫生安全监管，重点开展传染病防治、公共场所、职业卫生、生活饮用水、健康相关产品等领域的卫生监督工作，推进公共场所、职业卫生量化分级监督管理，将监管结果纳入全市企业单位征信系统。严格医疗服务监管，重点开展打击非法行医、非法采供血、违法违规医疗广告及医疗美容的卫生监督工作，探索建立医疗质量和医疗安全的监测、评估、预警体系。加强母婴保健、实验室生物安全等领域的监督管理。加强卫生法制宣传与教育，逐步形成“企业自律、行业管理、政府监管、社会监督”的卫生监督管理模式。
（六）人才培养和科学研究系统
1、加强公共卫生学科建设。实施公共卫生重点学科建设计划，重点建设传染病学、流行病学、卫生毒理学、劳动卫生和职业病学、环境卫生学、放射卫生与放射病防治学、卫生监督学、健康促进与健康教育学、输血医学、全科医学、急诊医学等学科。建立重点学科评估制度和评估指标体系，不断完善学科建设长效管理和激励机制。
2、加强公共卫生人才队伍建设。实施公共卫生优秀人才培养计划，培养30名公共卫生学科带头人、100名公共卫生青年人才。
设置若干公共卫生专业在职研究生培养基地，与医学院校合作开展研究生教育。加强全科医师规范化培养和岗位培训，完成全市社区临床医生的全科医学岗位培训,政府对全科医师培养给予适当补助。实施社区公共卫生医师、社区护士岗位培训计划，三年内培训覆盖率达到60％。到2009年，市和区（县）CDC的专业技术人员大专及以上学历达到80％，本科及以上学历达到45％，卫生监督人员大专及以上学历达到85％，其中本科及以上学历达到55％；社区全科医师占社区临床执业医师的比例达到40％，大专及以上学历达到70％。
3、加强公共卫生科研。依托市CDC，做实做强上海市预防医学研究院，设置菌毒种库、生物样品库、若干实验室，构建公共卫生情报信息、数据分析、评估决策等预防医学研究平台，充分发挥全市公共卫生科研、教育机构和有关医疗机构的人才和科技资源的合力，形成以专职研究人员为基础、兼职人员为补充、研究网络为支撑、信息和资源共享的开放式科研平台。加强多学科联合攻关，开展疾病预防控制、病原微生物、营养与食品卫生、公共卫生管理、卫生监督等领域的公共卫生基础及应用研究，为解决重大公共卫生问题提供技术支持。
（七）信息系统
1、提高公共卫生信息系统的开发、整合、利用水平。在公共卫生应急信息系统建设的基础上，进一步完善系统平台，加强数据库和应用系统建设，规范信息采集，强化信息整合，促进信息共享，提高应用水平，基本建成网路畅通、标准统一、反应灵敏的公共卫生信息系统，为提升本市公共卫生服务水平，加强公共卫生管理提供可靠的信息技术保障。
2、加强公共卫生信息系统重点项目建设。完善社区卫生服务信息系统，促进医疗、预防、保健等居民健康信息的整合利用，实现多档合一、动态更新、信息共享。完善疾病监测和管理信息系统，加强重点疾病和相关危险因素的信息采集。建立妇幼保健管理信息系统，实现妇幼保健工作的全程信息化管理。扩大血液管理信息系统的覆盖范围，及时掌握重点用血单位的血液使用情况，合理调配临床用血。完善卫生电子政务系统，加强卫生监督信息系统建设，为各级卫生行政部门加强全行业管理提供信息技术支撑。
三、重点项目
(一)学科人才建设项目
1、公共卫生重点学科建设项目。
2、公共卫生优秀人才培养计划项目。
3、全科医师培养项目。
4、公共卫生专业人员岗位培训项目。
（二）公益实事项目
1、村卫生室标准化建设项目。
2、“12320”公共卫生公益热线咨询平台建设项目。
3、艾滋病******维持治疗项目。
4、计划免疫疫苗品种扩增项目。
5、肺结核病人减免治疗项目。
6、贫困精神病人免费服药项目。
7、儿童口腔病防治减免项目。
8、儿童近视干预项目。
9、儿童肥胖病干预项目。
10、老年白内障复明治疗项目。
（三）提升功能的基础设施建设项目
1、市预防医学研究院建设项目。
2、卫生应急处置队伍装备项目。
3、传染病医疗救治网络建设项目。
4、院前急救系统建设项目。
5、专科急救中心建设项目。
6、中医医疗机构建设项目。
7、市妇幼保健中心建设项目。
8、精神卫生防治机构建设项目。
9、采供血服务网络建设项目。
10、卫生监督机构建设项目。
11、公共卫生信息系统建设项目。
12、职工医学院综合楼建设项目。
四、保障措施
（一）完善公共卫生财政投入机制
按照卫生事业与经济社会协调发展原则和公共财政的要求，进一步调整、优化财政支出结构，随着经济发展逐年增加各级政府对卫生事业的投入，原则上政府对卫生事业投入的增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。
完善公共财政对公共卫生的经费保障机制。承担疾病预防、卫生监督、传染病医疗救治、妇幼保健、精神卫生、院前急救、健康教育等公共卫生职能的机构，其人员经费及必要的工作经费由财政全额解决。到2008年，各区（县）以户籍人口为基数的社区预防保健等公共卫生经费不低于年人均40元。有条件的区（县）可按户籍人口社区预防保健等公共卫生经费50％左右的标准，另行核定外来常住人口的社区预防保健等公共卫生经费。按照《上海市财政应急保障预案》的精神，各级财政要确保突发公共卫生事件处置工作的经费投入。
市财政要根据市政府确定的相关项目，对财力薄弱的区（县）通过转移支付给予补助。
（二）深化公共卫生机构运行机制改革
理清政府与市场的关系，确保公共卫生机构切实履行政府公共卫生服务的职能。市、区（县）CDC要划清公共卫生服务与经营性卫生服务的界限，逐步剥离经营性服务，集中精力开展疾病预防控制和公共卫生服务。
积极运用市场机制，通过委托、购买、引入竞争等方式，提高公共卫生服务的效率。
加强公共卫生工作的绩效考核。建立公共卫生工作的绩效评价和考核指标体系，加强政府公共卫生经费使用的考核管理，提高经费使用效率，确保落实公共卫生工作目标。
（三）完善公共卫生工作联席会议制度
强化各级政府的公共服务和社会管理职能，增强大公共卫生意识，进一步完善公共卫生工作联席会议制度，加强各部门协作联动，发挥各社会团体的作用，形成更强大的合力，全面提升本市公共卫生工作的能力和水平。
市级层面建立综合性的公共卫生策略协商、行动部署和工作互评机制，建立联席会议成员单位管理责任制度，明确各成员单位的职责，各有侧重，责任到位。区（县）级层面坚持以块为主、条块结合的原则，强化属地化管理职能，并将公共卫生相关指标列入政府工作目标和考核指标。
（四）加强地方卫生立法和卫生标准体系建设
围绕重点推进和优先实施的领域，按照法定程序，加快制订、修订艾滋病防治、公共场所禁烟、社区卫生、院前急救、公共卫生信息采集、电子病历等方面的法规和规章。加强公共卫生标准和医疗执业准入标准的制订，重点制订涉及职业病危害因素的工业项目卫生防护间距、二次供水系统设计、验收和管理卫生要求、城市轨道交通公共站台卫生标准、医疗机构诊疗科目设置、医疗专项技术准入等相关标准。
（五）制订公共卫生人力资源开发的倾斜政策
适应公共卫生工作重心下移的需要，按照功能对应的原则，逐步调整区（县）预防保健机构、卫生监督机构、院前急救机构等公共卫生机构的内设部门。结合服务半径和服务人口数，合理增加区（县）公共卫生机构人员。
教育部门和医学院校要在保证质量的基础上，进一步扩大公共卫生专业招生规模，提高成人学历教育的录取比例。医学院校要加强全科医学学科建设，加强医学生的全科医学基本理论教育和技能培养。
人事部门要对公共卫生机构引进优秀人才以及院前急救等人员缺口较大的公共卫生机构录用外地医学院校毕业生，制订相关的倾斜政策，积极营造事业留人、环境留人、待遇留人的良好环境。
（六）健全社会支持系统
建立健全调动全社会人力、物力和财力应对公共卫生事件的有效机制，促进公共卫生工作的全社会参与。积极探索政府购买服务的方式，鼓励和引导社会主体提供公共卫生服务，切实提高政府投入的效率。鼓励社会对公共卫生事业捐资捐助。
深入开展爱国卫生运动，依托建设健康城市行动，形成全社会重视公共卫生的良好氛围。进一步发挥各种社会团体的作用，广泛开展群众性的公共卫生健康教育和公益活动。宣传部门和新闻媒体要主动加强公共卫生安全知识的宣传力度，提高全社会对重大疾病和突发公共卫生事件的防范意识，提高广大人民群众的自我保护能力，提倡健康生活、科学生活理念，预防和减少疾病发生。
上海市卫生局
二○○七年三月二十一日