市政府印发上海市人口和计划生育事业 “十二五”规划
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沪府发〔2011〕79号
上海市人民政府关于印发《上海市人口和计划生育事业 “十二五”规划》的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市人口和计划生育事业 “十二五”规划》印发给你们，请认真贯彻执行。
上海市人民政府
二○一一年十一月十五日
上海市人口和计划生育事业“十二五”规划
“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期。人口问题是城市发展中必须研究和解决的全局性重大问题，关系到上海经济社会和资源环境的全面协调可持续发展。全面做好人口和计划生育工作，是创新社会管理和发展公共服务的重要任务，是推进创新驱动、转型发展的重要支撑。依据《全国“十二五”人口和计划生育事业发展规划草案》、《国家人口发展“十二五”规划草案》和《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，编制本规划。
一、“十一五”上海人口和计划生育事业发展回顾
市委、市政府一直高度重视人口工作。“十一五”时期，在市委、市政府的正确领导下，在国家人口计生委的有力指导下，在各级政府和各有关部门的共同努力下，本市人口和计划生育工作任务全面完成，人口和计划生育事业得到全面发展。
（一）主要人口发展目标完成情况
到2010年末，全市常住人口总量为2302.66万人。低生育水平继续保持稳定，到“十一五”期末，户籍人口计划生育率达到9920%，常住人口计划生育率达到94.05%；常住人口自然增长率为2.77‰。人口素质稳步提高，常住人口新增劳动力平均受教育年限达到13.8年；婴儿死亡率为3.12‰，孕产妇死亡率为530/10万，户籍人口预期寿命超过80岁。人口布局进一步优化，人口向郊区扩散的趋势初步显现，郊区人口密度逐步上升。人口管理体制机制不断完善，人口综合服务和管理水平不断提高。这些为“十二五”时期全面做好人口工作打下了坚实基础。
（二）人口和计划生育事业主要进展
“十一五”时期，全市深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“四个中心”建设和人口与经济社会、资源环境全面协调可持续发展大局，改革创新，锐意进取，各项工作取得显著成效，人口发展战略研究、统计与信息化建设、人口计生公共服务、人口计生利益导向、流动人口服务管理等方面走在全国前列。
1.统筹解决人口问题已成为人口和计划生育事业发展的主线。市委、市政府出台了《关于贯彻⟨中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定⟩的意见》。成立了市人口和计划生育工作联席会议，明确部门职责,不断完善统筹解决人口问题的体制机制。全市大力推进人口和计划生育综合改革，着力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的人口计生工作格局。各级财政加大对人口计生事业发展的投入力度，加强人口综合服务和管理。2010年，全市常住人口人均计划生育事业费达到31.42元，超过《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》提出的人均30元目标。
2.人口发展战略研究已成为人口计生工作的重要组成部分。围绕特大型城市发展目标和重点，深入开展人口重大问题的前瞻性、实证性和政策性研究。“十一五”期间，市人口计生委先后组织开展了上海人口发展战略、人口最大承载量、人口合理分布、应对人口老龄化、提高人口素质等百余项重大课题研究。完成了国家部署的人口发展功能区规划、人口因素对经济长期平稳较快增长影响以及市委“调控人口总量、提升人口素质”等重大课题研究。积极推动区县开展区域人口重大问题研究，促进人口发展与教育、卫生等公共资源均衡配置。注重课题研究成果转化，为各级政府实施人口与发展综合决策、编制规划、加强社会管理和公共服务提供决策参考。
3.全面提高生育质量、生命质量已成为人口计生公共服务发展的核心理念。大力推进人口计生公共服务机构标准化建设，探索建立“1+X”都市型人口计生公共服务体系。启动实施“优生促进工程”，建立了市出生缺陷一级预防指导中心，率先开展城市免费孕前优生健康检查试点。率先建立扎根社区的婴幼儿早期启蒙公共服务体系，80%的街镇建立社区0-3岁婴幼儿早期启蒙指导服务点，科学育儿指导服务覆盖率达到95%以上。建立了科学育儿国际合作项目基地。率先开展人口计生社工队伍职业化建设和育婴师职业资格培训。率先全面推进避孕药具“易得工程”，并探索向“优得工程”转变。开通了“上海12356阳光计生咨询、研究和综合服务热线”。建立了向驻沪领馆通报人口和计划生育情况的制度，加强国际交流和合作。充分发挥计划生育协会、人口学会、生殖健康产业协会、人口福利基金会、人口与发展研究院、人口早期发展协会等群众团体在人口计生管理和服务中的作用。
4.统筹协调、均等服务已成为流动人口工作的重要内容。全面实施居住证制度和实有人口、实有房屋“两个实有”全覆盖管理。率先开展包括流动人口在内、面向所有市民的免费计划生育技术服务。社区免费优生咨询指导、婴幼儿早期启蒙教育等的受众逐步扩展到流动人口，全面启动流动人口计划生育基本公共服务均等化试点。率先探索建立流动人口源头互动有序管理新机制,市、区县两级人口计生部门与9个省、500多个地市签订了流动人口计划生育服务管理协议。推进长三角、泛长三角人口和计划生育工作区域协作，努力构建流动人口计划生育服务管理“一盘棋”格局。开展流动人口动态监测和全员流动人口信息统计。依法严厉打击“两非”行为。2008年，出生人口性别比首次呈下降趋势。
5.构建“政府、社会、市场”三位一体的利益导向机制已成为惠及民生的立足点。制定出台了《上海市计划生育奖励与补助若干规定》，解决历史遗留问题。全面推行计划生育家庭特别扶助制度和农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，提高计划生育老年家庭社会保障水平。市人口计生委、市民政局发出《关于在申请社会救助时计划生育奖励与补助费豁免计算家庭收入有关事项的通知》。全面启动和推进独生子女保险计划工作，发行扶助独生子女困难家庭专题彩票，实施生育关怀行动，加大对计划生育困难群体的扶助力度。坚持依法行政，严格按照法律、法规、规章和制度开展人口计生服务和管理。“十一五”期间，全市人口计生系统没有发生一例违法行政案件。
6.多部门协同的统计与信息化建设已成为人口管理工作的重要基础。不断完善人口计生、统计、公安等部门紧密互动的人口统计数据交流分析机制，科学判断人口总量、人口出生、人口结构和人口分布等发展变动。加强人口计生日常统计工作，坚持每年开展人口发展状况抽样调查，开展人口预测，全面把握人口发展形势。坚持每年开展人口出生预测预报工作，引导市民避开生育高峰。建设市人口与计划生育综合管理信息系统，统一规划、统一数据、统一平台、统一网络，分层维护、分级使用，形成了“一库（集中式全员人口计生数据库）、一网（互联互通的全系统信息传输网络）、一平台（门户式综合业务应用平台）”的工作格局。建立部门间人口信息资源共建共享机制，实现网络全方位、业务全纳入、人群全覆盖的上海人口计生信息化应用模式。
总之，“十一五”时期，上海率先转变人口计生工作的思路和工作方法，求创新、求突破，全面推进，转型发展，为“十二五”时期人口计生事业发展奠定了良好的基础。一是工作重点从单纯控制人口数量向提升人口素质、优化人口结构、推进人口合理分布转变，推进人口综合管理和综合调控深入发展，为保持上海经济长期平稳较快发展提供良好的人口环境；二是工作内涵从单纯提供计划生育公共服务向调节城市公共服务与人口结构变动协调发展的方向转变，特别注重将流动人口服务管理纳入城市统一的公共服务管理体系，切实落实以人为本和加强社会管理的工作要求；三是工作方式从单部门管理向多部门资源整合、政策联动、信息共享转变，努力形成统筹解决人口问题的工作格局。同时，也要清醒地看到，“十二五”期间，上海人口计生事业发展还面临着一系列问题和挑战，如城市人口规模日益庞大，如何加强特大型城市人口管理已经成为一个突出的现实问题；人口流动性进一步增强，计划生育服务管理难度加大，流动人口违法生育和出生性别比偏高现象仍较突出；日益多样化的公众需求对人口计生公共服务提出了更高的要求，利益导向机制建设亟待进一步创新发展。
二、“十二五”上海人口发展的阶段性特点与趋势判断
进入21世纪以来，在低生育水平继续得到稳定的同时，上海特大型城市人口开放性特征日益显现。“十二五”时期，本市人口发展将呈现明显的阶段性特点：人口总量增速趋缓，人口素质快速提升，人口分布明显调整，人口老龄化与少子化矛盾凸显和学龄人口较大波动。
（一）在全国城市化加快发展的背景下，上海人口总量依旧面临增长压力，但增速趋缓。上海常住人口总量从20世纪90年代初浦东开发开放起步入快速增长阶段，已持续近20年，人口总量达到高位水平，城市能源供给、环境容量、交通管理等压力不断增强。“十二五”期间，全国城市化步伐继续加快，城镇化率将超过50%，城乡人口格局将发生重大变化。作为我国重要的经济中心城市，上海对国内外人口的吸引力依旧强劲。但随着国家区域发展总体战略的深入实施和中西部城市的崛起，以及长三角城市群的快速发展，农村导出人口流向将更加多元、分散，上海面临的人口吸纳压力将会有所缓解。
（二）上海经济发展方式转变对人口素质快速提升提出了迫切要求。“十一五”期间，上海人口健康水平不断提升，人口预期寿命、婴儿死亡率和孕产妇死亡率保持在发达国家水平，但人口文化素质与发达国家大都市相比，仍有较大差距。“十二五”时期，全球进入后金融危机时代，为上海吸纳全球高端人才，应对日益加剧的全球经济科技竞争，提供了重要战略机遇。“十二五”时期是上海加快产业结构升级和转变经济发展方式的关键时期，对先进制造业和现代服务业等领域的各种专业人才和高新技术人才的需求更加强劲。可以预计，在“四个中心”建设和世博后续效应的带动下，上海人才集聚和人口国际化发展态势将更加明显，人力资本加快流入、人力资源高度集聚、“人口大市”向“人力资源强市”转变态势将进一步凸现，来沪经商、工作、留学、参加各类国际交流与合作、居住和旅游等的外国人和港澳台地区人员呈不断增加趋势。
（三）中心城区人口将进一步向郊区疏解，长三角区域内的人口迁移流动更加频繁。经过“十一五”时期的努力，核心城区人口密度出现下降趋势，但中心城区与郊区人口密度落差悬殊的格局未得到根本改变。“十二五”期间，上海将加快推进新城建设，将嘉定、松江、浦东、青浦、奉贤、金山、崇明等区县新城建设成为特色鲜明、功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的长三角城市群的重要组成部分。随着城市轨道交通体系的日臻完善和大型住宅小区建设的不断推进，人口居住沿轨道交通扩散和向郊区新城集聚，呈现出人口城市化和郊区化并进的发展态势。与此同时，随着长三角城市群一体化发展步伐的加快，特别是同城交通干线的快速推进，区域内人口迁移流动将日益频繁，人口分布变动的同城效应将更加明显。
（四）老龄化与少子化问题突出，优化人口年龄结构任重道远。受以往人口变动影响，上海人口转变在人口年龄结构上反映突出。“十二五”期间上海人口老龄化将进入快速上升期，预计户籍60岁及以上老年人口平均每年净增20万人左右；到“十二五”末，全市老年人口数量将达到430万人左右，占总人口的28%左右；按常住人口预测，则为20%左右。从2013年起，新增老年人口中80%以上将为独生子女父母。与此同时，0-14岁人口占户籍总人口比例从90年代起持续下降，“十一五”期末，已降至8%左右，少子化现象进一步凸现。“十二五”时期，户籍劳动年龄人口（16-59岁）数量开始下降，城市发展将更加依赖流动人口的大量导入，如何合理吸纳流动人口，将成为影响城市经济社会持续平稳发展的关键因素。
（五）人口出生小高峰仍将持续，学龄人口波动性较大，对城市公共服务资源配置提出了新的挑战和要求。“十二五”时期本市人口生育小高峰仍将持续，常住人口自然变动将保持正增长。受人口出生周期性波动影响，本市学龄人口波动性进一步加剧。学龄前人口在2015年前将继续呈逐年增长趋势；小学适龄人口将于“十二五”时期开始进入增长波段；初中适龄人口在“十二五”末开始进入增长波段；高中适龄人口在2020年前始终处于低谷波段，呈逐步下降趋势。根据年龄结构变动，合理调整配置全市托幼、义务教育及高中教育资源，至关重要。同时，在人口大量流动和人户分离情形大量存在的情况下，区域常住人口基础设施和公共服务资源均衡配置难度进一步加大。
三、“十二五”上海人口和计划生育事业发展的指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，顺应人民群众过上更好生活的新期待，充分发挥上海世博会的后续效应，坚持创新驱动、转型发展，坚定不移地走统筹解决人口问题的道路。要贯彻落实计划生育基本国策，稳定低生育水平，合理调控人口规模，提高人口素质，优化人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全。要加强战略研究、政策统筹、工作协调和任务落实，创新社会管理，发展公共服务，力争通过“十二五”时期的努力，逐步形成“统筹有力、战略引领、政策导向、法制完备、服务提升、信息支撑”的人口管理新格局和新体系，使上海成为人口发展均衡型、资源使用节约型、环境建设友好型的高度现代文明的国际大都市，在全国继续发挥示范、引领作用。
（二）基本原则
1.坚持以人为本。人口管理是社会管理的核心。要将加强和改进人口工作摆到更加突出的位置，将人口工作的重心统一到加强人口综合调控和综合管理、推动城市转型发展的轨道上来，充分发挥人口工作在全市经济社会发展中的基础性、引导性作用。
2.坚持统筹协调。进一步加强人口工作的统一领导和部门协同，不断完善人口与发展综合决策的工作机制，统筹人口数量、素质、结构和分布之间的协调发展，统筹人口与经济、社会、资源和环境之间的协调发展，确保城市人口安全。
3.坚持依法行政。全面落实依法治市基本方略和现代化、国际化发展要求，坚持依法履职，加强人口计生社会管理和公共服务，切实维护计划生育群众合法权益，促进社会公正公平、和谐文明。
4.坚持改革创新。科学把握大城市人口发展规律，全面推进实有人口服务管理。更加注重提高人口素质，更加注重优化人口结构，更加注重家庭能力建设，不断开创人口工作新局面，为经济社会发展创造更加有利的人口环境。
（三）主要目标
1.加强人口宏观调控。稳定低生育水平，常住人口总量年均增长率预期1.5%左右。
2.人口素质不断提升。努力提高劳动年龄人口受教育文化程度和高技能劳动人口比重，新增劳动力平均受教育年限达到14.7年。稳定低婴儿死亡率和低孕产妇死亡率水平，人口预期寿命有所提高。
3.人口分布进一步优化。中心城区人口密度进一步降低，西部新城群和沿海沿江新城人口进一步集聚，城镇之间合理的人口梯度分布初步形成。郊区常住人口总量占比进一步提高。
4.人口结构更加合理。增量人口结构不断改善，人口构成的国际化程度不断提高，保持城市人口活力和劳动力供应。常住人口出生性别比进一步降低。
5.人口计生公共服务能力不断加强。群众基本享有优质的计划生育、优生优育、生殖健康服务，出生缺陷一级预防指导服务覆盖率达到80%，科学育儿指导服务覆盖率达到100%，流动人口计划生育服务管理综合覆盖率达到85%。表：“十二五”时期人口发展和计划生育工作主要指标类别指标名称单位2015年属性I.人口总量1.常住人口年均增长率%1.5左右预期性II.人口出生2.常住人口计划生育率%90约束性3.常住人口自然增长率‰4左右预期性4.户籍人口总和生育率—1.0左右预期性III.人口健康素质5.户籍人口婴儿死亡率‰5以下预期性6.户籍孕产妇死亡率1/10万10以下预期性7.户籍人口预期寿命岁81以上预期性IV.人口文化素质8.常住人口25-64岁大专及以上比例%35预期性9.常住人口新增劳动力平均受教育年限年14.7预期性10.常住人口高级工以上技能人才占技能劳动者比重%30预期性V.人口年龄构成11.常住人口少年儿童比%10左右预期性12.常住人口60岁及以上比例%20左右预期性13.户籍人口少年儿童比%9左右预期性14.户籍人口60岁及以上比例%28左右预期性VI.计划生育公共服务与保障15.出生缺陷一级预防指导服务覆盖率%80约束性16.科学育儿指导服务覆盖率%100约束性17.流动人口计划生育服务管理综合覆盖率%85 约束性
四、“十二五”上海人口和计划生育事业发展的主要任务和保障措施
（一）主要任务
1.加强人口综合调控，全面提升大城市人口管理水平。
加强人口总量调控。贯彻落实计划生育基本国策，切实稳定低生育水平。完善人口出生预测预报制度，加强生育调节，增强全社会的人口意识。有计划地控制户籍人口机械增长。通过产业结构优化升级、城市建设推进和规范居住与用工行为，促进人口合理流动，有效调节人口总量。
推进城市人口管理制度创新。进一步调整完善人口管理体制机制，提高人口综合调控能力。坚持总量控制与条件管理并重，通过不断完善户籍制度改革，全面提升人口迁移管理水平。健全居住证、居住证转办常住户口、引进人才直接落户等政策体系。依托社区，健全实有人口、实有房屋“两个实有”全覆盖管理服务机制，逐步实现居住地服务管理。加强人口分类管理，破解城乡“二元”结构，促进不同人群的社会融合。
加大统筹解决人口问题工作力度。充分发挥市、区县人口计生工作联席会议作用，进一步增强部门沟通和协调能力，推进各级政府和部门实现人口与发展综合决策。深入开展重大人口问题和人口发展相关政策研究，促进城市和经济发展方式转型，促进人口与经济社会、资源环境全面协调可持续发展。充分发挥各类研究机构的作用，推进市人口与发展研究中心二期建设，加快浦东人口发展研究中心、复旦-杨浦人口发展研究中心等区域人口研究机构建设。
2.引导人口合理分布，推进形成与区域功能相匹配、疏密有度的人口分布格局。
深化研究人口发展功能区战略。根据中心城区、近郊区、远郊区资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力和区域发展定位，分别制定实施人口稳定发展、人口集聚发展、人口疏散发展、人口限制发展政策措施，引导人口有序流动，使人口布局与城市形态、区域功能和资源环境协调发展。
合理疏解中心城区人口。加快中心城区旧区改造和动迁工作推进，引导人口向城郊结合部和郊区疏解，适度降低中心城区人口密度。加快中心城区产业升级，加强公共设施和公共空间建设，提高绿地覆盖率，改善人居环境。加强跨行政区统筹管理，加强公共资源统筹协调和共建共享，提高社会管理和公共服务保障能力。
充分发挥郊区新城人口集聚功能。优化嘉定、松江长三角地区综合性节点城市人口发展，加快青浦新城、浦东南汇新城、奉贤南桥新城、金山新城人口集聚，引导崇明生态岛人口适度发展。通过实行差别化区域政策，推进人口居住和就业在各区域内相对平衡。结合浦东综合配套改革，加快推进浦东人口发展，提高各类领军人才、创新创业人才的集聚度，加快人口管理创新，推进户籍、人口管理等制度改革。
推动人口、产业与公共服务资源均衡配置。发挥大型居住区和保障性住房建设对人口分布的引导作用。统筹考虑各区域人口居住、生活、就业、休闲和出行空间的合理配置，推进人口、产业与公共服务资源均衡发展。完善人口计生公共服务设施建设。引导农村人口向城镇集中，促进城乡一体化发展。
3.提高人口素质，加快推进人口大市向人力资源强市转变。
大力提高出生人口素质。全面实施优生促进工程，推进国家免费孕前优生健康检查试点项目，大力提高婚前医学检查、孕产期检查和新生儿疾病筛查覆盖面，降低出生缺陷发生风险。加强预防不孕不育科普宣传和服务指导。全面推进0-3岁婴幼儿早期启蒙工程和独生子女社会行为教育，研究建立市级早期启蒙促进中心，坚持“政府主导、公益为主、社会运作”，努力建立与国际化大都市相适应的社区婴幼儿早期启蒙服务体系。
坚持人力资源优先开发。充分发挥市场、产业在人力资源的数量和结构配置中的决定性作用，促进人口素质提升与经济发展水平和产业结构转型同步。加大人才引进力度，加快集聚经济、金融、贸易、航运等领域的高层次科技人才、管理人才和高技能人才。提高新增户籍人口中的人才比例，增强创新能力建设，不断提升城市社会管理和公共服务国际化水平和能级，为推进自主创新营造良好的人口政策环境和社会氛围。
坚持教育事业优先发展。提高高等教育质量和研发能力建设，为上海经济社会发展提供人才和智力储备。加强对各类从业人员的专业技术和岗位技能培训教育，大力提高从业人员的科技素养和职业技能。根据不同学龄人口变动，及时优化调整各类教育资源配置，全面推进流动人口子女教育规范管理，推动城乡教育均衡发展。创新教育理念，加强青少年健康人格教育，促进人的全面发展。
4.优化人口结构，不断增强城市人口活力。
坚持和完善现行生育政策。按照国家总体部署，逐步完善生育政策，推进人口长期均衡发展。
注重吸纳年轻活力人口。充分发挥公共租赁房和社会保险等保障制度作用，不断改善提高来沪务工人员的生产和生活条件，合理吸纳外来年轻人口。注重吸引高素质、高技能、紧缺型劳动年龄人口来沪务工，保持劳动力人口年龄结构合理，进一步激发城市人口创业创新活力。
积极应对人口老龄化。构建梯次合理、水平适度的基本养老保障和医疗保障体系。努力推进独生子女伤残、死亡家庭养老服务优先优惠，加强对独生子女家庭中的失能、高龄、贫困老年人的照料服务。积极推进区域联动、城乡联动的养老服务保障体系建设。加强社区为老服务能力建设，发挥信息化手段和社工服务的作用，满足不断增长的老年生活照料、老年护理和精神慰藉需求。
5.加强人口综合服务，促进来沪人员融入城市。
完善流动人口服务管理体制机制。构建统筹规划、政策引导、信息完备、服务一体、管理高效的流动人口服务管理新机制。健全流动人口源头互动和有序管理工作机制，促进人口有序流动、合理分布。加强制度建设，提升流动人口计划生育工作规范化、制度化、科学化水平。强化社区综合服务管理功能，完善分类分层管理模式，减少流动人口违法生育。健全全员流动人口统计信息和动态监测长效机制，形成适时采集、动态监测、综合分析、科学决策的统计监测体系。强化流动人口信息协查和通报，落实双向管理，积极推进长三角和泛长三角人口发展合作机制，深化完善流动人口服务管理“一盘棋”格局。
稳步推进基本公共服务均等化。重视解决流动人口最关心、最现实、最直接的民生问题，不断推进公共就业、技能培训、子女教育、公共卫生、计划生育、居住条件等公共服务体系均衡发展，为流动人口发展创造良好的社会环境。到“十二五”期末，实现流动人口计划生育、优生优育、生殖健康等服务全覆盖，实行计划生育的流动育龄夫妇获得出生缺陷一级预防指导服务率达到80%。组织开展为农民工送文化送温暖活动，加强对经济困难的流动人口计划生育群体帮扶力度，切实保障流动人口的基本权利和发展权利，促进社会融合。
综合治理流动人口出生性别比偏高问题。健全部门间协调机制和责任制，坚决依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为，全面实施出生实名登记制度，建立健全综合治理长效机制。深化和拓展关爱女孩行动，营造有利于女孩健康成长的社会环境，树立性别平等观念。完善妇女权益保障机制，制定有利于女孩健康成长和妇女发展的社会政策，促进男女平等。
6.坚持依法行政，推进利益导向机制建设创新发展。
积极完善与生育政策相匹配的利益导向机制建设。认真落实各项人口计生奖励扶助政策，切实维护计划生育群众合法权益。探索以落实生育政策为目标的人口计生利益导向机制建设。加强统筹协调，推进相关公共政策与计划生育基本国策的衔接配套，完善生育保险政策，促进计划生育民生得到持续改善。完善特殊困难计划生育家庭的扶助政策，切实解决他们的实际困难。
完善人口和计划生育法规体系。按法定程序修订《上海市人口与计划生育条例》和《上海市流动人口计划生育管理办法》等法规、规章和规范性文件，制定《上海市计划生育技术服务管理办法》，为统筹解决人口问题提供法律支撑。建立健全规范性文件审查备案和定期清理制度。
大力推进人口计生依法行政。全面推进诚信计生工作，完善行政执法责任制，规范行政执法程序，强化行政执法监督，定期开展行政执法检查，推进行政执法结果公开，不断提升人口计生社会管理的公信力。
进一步畅通民众利益诉求渠道。开展阳光计生行动规范化建设，不断完善上海12356阳光计生咨询、研究和综合服务平台，满足群众咨询事务、反映问题、提出建议的个性化需求。健全“上下联动、快速反应、高效运转”的信访处理机制，切实推进社会和谐稳定。
7.提高家庭发展能力，推进计划生育优质服务提质提速。
努力提高家庭发展能力。研究制定促进家庭发展的政策措施，积极推进幸福家庭项目建设。积极探索以家庭为中心的人口健康促进模式，推进人口计生公共服务体系向家庭计划指导服务转型。探索建立人口和家庭发展（人口和家庭计划）公共服务体系，探索开展支持家庭生活、残疾康复、老年照料、青少年教育、妇女儿童关爱等家庭服务项目，推进家庭计划指导规范化。探索建设生殖健康咨询师上海培训基地。
推进人口计生公共服务升级转型。与家庭服务升级转型相结合，提升人口计生综合服务站标准化建设水平。利用各种资源和现代科学技术，延伸人口计生公共服务，为不同年龄段人群提供相应的计划生育、优生优育和生殖健康咨询、指导和宣传服务。实施免费避孕药具“优得”工程。建设市人口和家庭计划指导服务中心，加快区域层面公共服务设施建设，着力推进浦东新区、徐汇、普陀、虹口、杨浦、闵行、松江等区的指导服务中心建设。启动市计划生育药具管理中心改建项目，建设现代一流的集药具仓储、调配、物流及展示等功能于一体的市级药具管理平台与运作载体，发挥区域服务功能。
进一步把上海建设成为国家级人口计生重要科研基地。充分发挥上海计划生育科研综合优势，组织开展重大科技创新研究，积极推广使用计划生育生殖健康新技术、新产品。推动筹建市优生优育研究和促进中心，使上海成为具有国际水平的计划生育生殖健康科研基地。整合资源，加强计划生育技术服务综合管理。
8.发挥宣传教育的先导功能，在全社会广泛树立正确的人口观、婚育观。
大力推进人口计生公益宣传事业发展。围绕统筹解决人口问题，强化人口和计划生育理论宣传、新闻宣传和社会宣传。加强新型家庭人口文化建设和新农村新家庭建设，深入推进婚育新风进万家活动，广泛宣传，服务群众。更加注重运用各种现代传媒，开展定期、不定期的社会公益宣传，满足各类人群计划生育、避孕节育、优生优育、生殖健康、青少年教育、妇女儿童关爱和预防艾滋病等知识需求。继续加强各级党政干部人口理论教育培训基地建设，深化党政领导干部人口与可持续发展教育项目。
进一步推动人口计生宣教工作体制机制创新。适应经济转轨、社会转型、人口转变的新形势，充分发挥市场和社会机制作用，建立政府推动、部门合作、社会协同、公众参与的宣传工作网络，形成“优势互补、共建平台、资源整合、统筹发展”的宣传工作体系和“大联合、广覆盖、出精品”的社会宣传工作格局。实施上海人口计生宣教中心改造项目，提升功能，使其成为辐射长三角，服务全国的宣教平台。探索建立市人口网络传媒中心、家庭人口文化传播基地等新载体。
9.大力支持社会组织和企事业单位协同开展人口计生工作，促进社会管理更加和谐有序。
鼓励公益性社会组织参与人口计生公共服务。充分认识计生协会、人口福利基金会、人口发展研究院、生殖健康产业协会和人口早期发展协会等群众团体和各类组织在建立健全人口工作新格局中的地位和作用。高度重视和大力支持各类群众团体和社会组织的工作，加大对其组织建设和网络建设的支持力度，创造良好条件，充分发挥他们在贯彻落实计划生育基本国策、服务计划生育家庭民生、推进群众自治、提高家庭发展能力、深化国际交流和合作等方面的独特优势。
探索完善新形势下企事业单位协同服务管理新机制。加强和改进人口属地化管理体制下的企事业单位人口计生工作，实行“以块为主，条块结合”，进一步理顺块与条对企事业单位人口计生工作管理的关系。不断完善企事业单位法定代表人的人口和计划生育工作责任制，实行分级分类管理。加强与企事业单位及其上级主管部门的沟通协调，督促各企事业单位认真落实本单位职工的计划生育奖励和有关待遇，并结合单位文化建设，在职工中积极倡导科学、文明、进步的婚育观念。
10.大力推进人口计生统计与信息化建设，夯实人口管理工作基础。
探索建立符合大城市特点的人口发展监测体系。加强对人口出生、人口总量、人口素质、人口分布、劳动力人口变动、特殊类型人口数量等状况的监测，坚持开展居留意愿、生育意愿、避孕节育和各类人口生产、生活状态等抽样调查，掌握人口发展变动趋势。探索开展流量人口发展监测，促进人口安全和合理布局。不断完善人口发展近期和中长期预测。加强人口发展安全预警。
强化部门沟通、“数出一门”的工作机制。加强人口统计机制建设，完善人口统计联席会议制度，加强人口计生、公安、统计、卫生、民政等部门人口统计工作方面的沟通，全面把握人口形势。加强人口统计分析，深入开发应用第六次人口普查数据，为经济社会发展决策提供准确的人口统计数据。加强人口年龄结构变动分析，满足社会管理和公共服务需求。坚持统计求实，加强统计队伍专业化建设。
大力推进人口计生信息化建设。完成国家人口计生委的全国“金人工程”省级配套建设项目，深化行政事务管理、流动人口计划生育服务管理和全国“一盘棋”等信息化应用。建设实有人口计划生育动态监测系统及重点人群跟踪与干预服务管理信息系统。建立人口计生政务资源目录体系，积极拓展公共服务渠道。开展数据挖掘，建设市人口宏观管理与决策支持信息系统，深化拓展统计分析应用，逐步提高辅助决策支持能力。建设行政管理电子监察系统，促进行政效能高效透明。完善人口计生地理信息系统。构建优生、优育、优教网上公共服务平台。建设全市人口和计划生育统一的跨区域、跨平台、集中式、相互联动的门户网站群，为市民提供优质的网上一门式服务。
（二）保障措施
1.切实加强人口计生工作的领导，积极营造统筹解决人口问题的工作环境。
要充分认识统筹解决人口问题的长期性、复杂性、艰巨性，不断增强做好人口工作的自觉性和主动性，从落实科学发展观、构建和谐社会、实现经济社会转型发展的高度出发，把人口工作摆在更加突出的位置，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的工作格局。要坚持一把手“亲自抓、负总责”不动摇，切实加强对人口计生工作的领导。要完善目标管理责任制，将各级党政领导落实人口发展目标纳入政绩考核，纳入重大事项督查范围，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。
2.切实加强政府职能转变，加快人口计生综合改革步伐。
要全面深化综合改革，强化政府社会管理和公共服务职能，着重推动人口计生理论创新、制度创新、科技创新、能力创新和载体创新，建立“统筹协调、科学管理、优质服务、利益导向、群众自治、人财保障”的工作新机制。全面构建适应新形势下行政部门、服务机构、自治组织、群众团体互联、互动、互补的人口计生公共服务和管理新格局。推进人口计生政府信息公开和政务公开，提高行政透明度和行政效率。
3.切实加强投入保障机制建设，推动新时期人口计生工作稳步发展。
人口计生工作是一项具有显著社会效益的公益性事业。要按照中央关于城乡一体化发展和基本公共服务均等化的要求，建立与之相适应的人口计生公共财政投入体制，实现基本公共服务对象由户籍人口向常住人口转变、育龄妇女向全人口转变。各级政府要坚持人口和计划生育财政投入增长幅度高于经常性财政收入增长幅度，确保人口和计划生育财政投入逐年稳定增长。继续调整和优化支出结构，加大对人口计生利益导向机制建设、人口计生公共服务与管理、人口发展战略研究、信息化建设和自身能力建设等重点领域的资金投入力度。认真做好有关对口支援工作。
4.切实加强基层队伍和网络建设，夯实人口计生工作基础。
要按照市人口计生委《关于印发⟨关于加强上海市人口和计划生育工作队伍建设的意见⟩的通知》（沪人口委〔2010〕57号），加强镇（乡）政府、街道办事处的人口计生办、社区人口计生综合服务站（家庭计划指导站）、村（居）委会各级人口计生工作人员配备。到2015年，实现每万常住人口至少配备4名专职人口计生工作人员。大力实施“强基提质”工程，确保基层人口计生机构和人员稳定，不断提高全市人口计生工作队伍的社会管理和公共服务能力，为稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展提供智力支持和人才保障。
5.深化人口与发展领域的国际交流与合作，提升上海人口调控、社会管理和公共服务的国际化水平。
要适应上海现代化国际大都市发展的新要求以及人口国际化特征日益显现的新形势，进一步加强人口发展领域的国际交流与合作。积极参与和承担国家层面有关人口发展领域的国际合作项目，加强科学育儿国际合作项目基地建设，推动形成具有国际化理念和标准的科学育儿工作模式。进一步加强对外宣传，完善人口计生对外宣传窗口建设和队伍建设，夯实工作基础。完善向驻沪领馆通报人口发展状况制度，展示上海人口计生工作的良好国际形象。
6.切实加强规划的实施监督，加强与产业、城市建设、教育、卫生等相关规划的有效衔接。
要加强对规划实施工作的领导，为规划实施提供强有力的组织保障。建立规划实施的监测、评估机制和民主决策、公众参与机制，加强对规划执行情况的监督管理。加强对重大政策、重大工程项目的动态跟踪和实施效果的评估。坚持把经济增长指标同人口、资源、环境、社会发展指标有机结合起来，加强人口发展规划与产业、城市建设、教育、卫生等相关规划实施的有效衔接，努力促进人口发展、城市建设、土地利用“三规合一”。