市政府关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见
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沪府发〔2011〕37号
上海市人民政府关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
加强本市行政执法队伍建设、提升行政执法队伍整体素质，是规范和加强行政执法工作的关键环节，是提高政府依法行政能力的必然要求，也是建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。为加快服务政府、责任政府、法治政府建设，提高行政执法的公信力，现就进一步加强行政执法队伍建设提出如下若干意见：
一、明确指导思想
深入贯彻落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，紧紧围绕本市建设全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一的目标，按照《公务员法》和事业单位改革的有关精神，以加强行政执法队伍建设为重点，将本市依法承担行政执法职责的行政机关和事业单位人员纳入统一平台管理，根据“新人严格把关、老人逐步提高”的原则，进一步加强制度建设，强化人员招录、培训、资格管理和监督等关键环节的管理；进一步提升行政执法人员素质，规范行政执法行为；进一步完善行政执法监督机制，努力塑造良好的行政执法环境，全面提升本市行政执法水平。
二、深化行政执法体制改革，进一步完善行政执法主体资格认定制度
严格按照法律、法规、规章的规定，梳理行政执法依据，严格行政执法主体资格，完善认定审核程序，公布行政执法主体名录，深化行政执法体制改革，规范行政执法运行机制，完善经费保障机制，进一步完善行政执法主体资格认定制度。
（一）梳理行政执法依据。根据有关法律、法规和中央关于分类推进事业单位改革的要求，进一步梳理法律、法规和规章明确的行政执法职责。法律、行政法规、地方性法规明确授权的或按照有关法律、法规、规章的规定接受行政机关委托从事行政执法活动的行政执法单位，方可具备行政执法主体资格。（责任单位：市政府法制办、各级行政执法单位）
（二）严格行政执法主体资格。在梳理行政执法依据的基础上，对现有事业单位中具备行政执法主体资格的行政执法单位逐一重新审核，对符合法定条件的行政执法单位，赋予其行政执法主体资格；对不符合法定条件的行政执法单位，不赋予其行政执法主体资格，逐步重新调整和明确职能，任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。（责任单位：市政府法制办、市编办）
（三）完善认定审核程序。对法律、法规、规章明确授权或者接受委托的事业单位，其行政执法主体资格由其市级主管部门予以审核确认；对法律、法规、规章授权或者委托不够明确的事业单位，由市政府法制办会同市编办、市财政局、市公务员局和相关市级主管部门统一予以确认。（责任单位：市政府法制办、市编办、市财政局、市公务员局、市级主管部门）
（四）公布行政执法主体名录。经确认后，市、区县主管部门应当将系统内行政执法主体名录及其调整情况向社会公布，并报送同级政府法制办备案。市政府法制办、区县政府法制办要做好行政执法主体名录信息汇总统计等相关工作。（责任单位：市政府法制办、各级主管部门）
（五）深化执法体制改革。根据本市深化行政执法体制改革的要求，探索建立以行政机关执法为主的综合行政执法体制，逐步将法律、法规、规章明确应当由行政机关承担的行政执法职责划归行政机关承担；对现有承担行政执法职责的事业单位，进一步明确和强化其执法职责，逐步剥离其公益服务职责。同时，规范机构设置，推进处罚权相对集中和部门内综合执法，从严核定领导职数、内设机构和人员编制。今后不再批准新设立承担行政执法职责的事业单位。（责任单位：市编办、市政府法制办）
（六）规范行政执法运行机制。完善适应行政执法工作需要的各项管理制度，加大对行政执法行为和行政执法人员的监督力度，确保行政执法活动依法进行、公开透明。严格规范行政执法人员资格管理，非在编人员、未取得《行政执法证》人员一律不得从事行政执法活动。进一步清理规范协管员队伍，避免协管员等人员替代行政执法人员发挥作用。（责任单位：市政府法制办、市人力资源社会保障局、市公务员局、市编办）
（七）完善经费保障机制。对经梳理并按照程序认定的行政执法单位，根据现行财政管理体制，建立健全财政经费投入保障机制，将各级行政执法单位的经费纳入同级财政预算，确保本市各级行政执法单位依法履行职责。（责任单位：市财政局、各区县政府）
三、加强行政执法队伍建设，建立行政执法人员统一招录平台
坚持“凡进必考”原则，严把进口素质关，把全市承担行政执法职责的行政机关、事业单位的执法人员招录工作统筹起来。对新进行政执法人员，除国家政策性安置、按照干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用的外，一律公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取，确保新进人员的综合素质。
（八）科学设置行政执法职位。市人力资源社会保障局、市公务员局负责指导全市行政执法单位中行政执法职位的梳理和岗位规范建设，将依照法律、法规或规章对行政执法相对人直接开展许可、检查、处罚、强制等行政执法工作中具有纯粹执行性、现场强制性的职位剥离出来，制定职位说明书，明确岗位职责内容、工作要求和所需资格条件，为行政执法人员招录和管理工作提供坚实的基础保障。（责任单位：市人力资源社会保障局、市公务员局）
（九）实行招录计划会审。行政执法人员招录工作原则上每年集中组织一次，由市人力资源社会保障局、市公务员局负责编制年度招录计划。各行政执法单位出现职位空缺后，根据机构性质和管理权限，由市级主管部门和区县人力资源社会保障局、公务员局向市人力资源社会保障局、市公务员局报各单位招录计划。年度招录计划经市委组织部、市编办、市人力资源社会保障局、市公务员局、市政府法制办会审后组织实施。（责任单位：市人力资源社会保障局、市公务员局、市编办、市政府法制办）
（十）统一招录程序办法。行政执法人员招录工作由市人力资源社会保障局、市公务员局统一组织实施。承担行政执法职责的行政机关、参照公务员法管理事业单位，其招录工作按照公务员考试录用规定的程序办法进行；承担行政执法职责但目前尚未纳入参照公务员法管理的事业单位，其招录工作参照公务员考试录用的程序办法，统一发布招聘公告，统一审核报名资格，统一组织笔试面试。（责任单位：市人力资源社会保障局、市公务员局）
（十一）严把人员录用素质。提高行政执法职位报考资格条件，报考人员除具备一般报名资格条件外，还要具有一定的法律专业和相关专业知识；在考试环节上进一步加大专业知识能力测查力度，报考人员除参加公共科目考试外，还要参加以法律知识为主的专业考试；严格做好政审考察工作，按照德才兼备的原则，对报考人员的政治思想、道德品质、能力素质、学习和工作表现以及遵纪守法、廉洁自律等情况进行认真考察，确保新录用执法人员的综合素质。（责任单位：市人力资源社会保障局、市公务员局）
（十二）认真做好事业单位参照公务员法管理工作。原则上，对符合法定条件、承担行政执法职责的事业单位，要根据《公务员法》的规定，对行政执法人员逐步实施参照管理；对尚不符合法定条件、承担行政执法职责的事业单位，要梳理职责，进一步规范调整，逐步推进参照管理。对承担行政执法职责并纳入参照公务员法管理的事业单位，要严格按照《公务员法》的有关规定和中央相关文件精神，组织开展现有行政执法人员过渡登记，通过人员梳理、身份甄别、考试考核等多种方式，严把人员过渡关，将不符合过渡条件以及不合格的人员妥善分流安置，进一步提高现有人员的业务素质和执法水平。（责任单位：市人力资源社会保障局、市公务员局、市编办、市政府法制办、市财政局）
四、加强行政执法能力建设，建立行政执法人员统一培训平台
建立行政执法人员统一培训平台，将本市行政机关行政执法岗位公务员、承担行政执法职责并参照公务员法管理事业单位的行政执法人员、承担行政执法职责但目前尚未纳入参照公务员法管理事业单位的行政执法人员一并纳入该平台进行统一培训。健全完善制度措施，明确责任分工，加强工作指导，注重考核监督，努力提高本市行政执法人员的能力素质。
（十三）健全完善培训管理机制。建立由市委组织部、市人力资源社会保障局、市公务员局、市政府法制办、市法宣办等部门组成的“上海市行政执法人员培训工作联席会议”，负责指导协调本市行政执法人员培训工作，研究提出本市行政执法人员培训工作的政策措施。该联席会议日常工作由市公务员局承担。
市人力资源社会保障局、市公务员局负责新招录行政执法人员公共科目的初任培训及实习带教，行政执法单位处级领导的任职培训，以及行政执法人员在职培训年度必修课和选修课计划的制订。
市政府法制办负责统一安排新上岗行政执法人员的基础法律知识培训，研究安排在岗执法人员的基础法律知识培训。市级主管部门组织开展对本系统行政执法人员的专门业务培训和基础法律知识培训，并安排所属新上岗行政执法人员的实习带教。
各区县行政执法人员培训，由区县公务员局、人力资源社会保障局、法制办及区县主管部门参照上述分工执行。（责任单位：市人力资源社会保障局、市公务员局、市政府法制办、市法宣办、各级行政主管部门）
（十四）完善培训考试制度。对新进的行政执法人员实行持证上岗制度，做到不培训不上岗。凡新进人员必须参加由市政府法制办统一安排的基础法律知识培训和考试。市级主管部门、各区县政府法制办按照市政府法制办的安排，负责培训和考试的具体组织实施。考试合格者，由市政府法制办颁发《行政执法证》。
对全市持有《行政执法证》的行政执法人员，结合轮训进行一次全面的培训和考试。培训考试合格的，可继续从事行政执法工作；培训考试不合格的，要离岗培训并参加补考；补考仍不合格的，不得再从事行政执法工作，并由相关行政执法单位将其调整至非执法岗位，收回其《行政执法证》。（责任单位：市政府法制办、各级主管部门）
（十五）严格定期轮训换证。全面培训和考试后，对本市行政执法人员实行《行政执法证》定期更换制度。将定期换证与行政执法人员轮训考试相结合，对轮训考试合格的执法人员，由市政府法制办换发《行政执法证》；轮训考试不合格的，不予换发《行政执法证》。申领国家部委行政执法证的执法人员轮训考试不合格的，其所在单位不得为其申领换发《行政执法证》。（责任单位：市政府法制办、市级行政主管部门）
（十六）推进培训评议监督。由市公务员局会同市有关部门制定本市行政执法人员培训工作制度措施，并组织市有关部门加强培训管理工作的监督、培训机构的评估、培训内容的审核、行政执法人员培训效果的评估等。（责任单位：市人力资源社会保障局、市公务员局、市政府法制办）
五、规范行政执法行为，进一步完善行政执法监督机制
进一步完善行政执法监督机制，通过建立和完善行政机关层级监督制度、评议考核制度、过错责任制度，拓宽监督渠道，探索监督途径，自觉接受人大监督、政协的民主监督、司法监督和社会监督，及时发现、纠正违法和不当行政执法行为，规范行政执法行为。
（十七）规范行政执法行为。一是按照依法行政的要求，行政执法人员必须严格按照法律、法规、规章规定的职权范围实施行政执法行为，不得滥用职权，不得超越职权，不得不履行或拖延履行法定职责。二是按照文明执法的要求，行政执法人员从事行政执法活动，应当仪表整洁、语言文明、举止得体、方式得当，不得使用粗俗、歧视、侮辱以及威胁性语言，不得刁难当事人，或作出有损执法人员形象的行为。三是各级行政主管部门要进一步加强监督，结合本部门实际，制定行政执法的具体行为规范，加强对行政执法人员的管理。（责任单位：各级行政主管部门、各级行政执法单位）
（十八）加强行政机关层级监督。通过行政执法监督检查、审理行政复议案件等途径，强化上级行政机关对下级行政执法单位的监督。一是实施行政执法案卷评查制度。将行政执法案卷评查结果纳入行政执法责任制的年度评议考核范围。二是实施行政执法监督建议书制度。市、区县政府法制机构和市级主管部门在行政执法监督检查中发现行政执法行为存在瑕疵的，应当制发行政执法监督建议书。行政执法单位应当在行政执法监督建议书规定的期限内，书面报告整改情况。三是完善行政复议制度。行政复议机关在审理行政复议案件过程中，发现行政执法行为违法或者不当的，应当决定撤销、变更该行政行为或者确认该行政行为违法，并可以出具书面整改建议，相关执法单位应当在规定期限内，书面报告整改情况。（责任单位：市级主管部门、市政府法制办、各级行政复议机关）
（十九）完善行政执法评议考核制度。由市和区县人力资源社会保障、公务员管理部门会同同级监察机关、法制机构制定行政执法单位评议考核方案和标准并组织实施。市级主管部门应当制定本系统行政执法人员评议考核方案和标准并组织实施。市和区县政风测评部门应当将与公民、法人和其他组织关系密切、人民群众关注度高的行政执法单位作为重点测评对象，每年进行一次政风测评；对其他行政执法单位，至少每5年进行一次政风测评。（责任单位：市监察局、市人力资源社会保障局、市公务员局、市政府法制办、市级主管部门）
（二十）健全行政执法过错责任制。主管部门和行政执法单位对行政执法人员因故意或者过失不履行、不正确履行法定职责，产生危害后果或者不良影响的，应当严肃追究其行政责任；行政执法单位要对非在编执法人员、未取得《行政执法证》的执法人员进行清理，对不具备行政执法资格仍进行行政执法活动的，要依法处理。主管部门和行政执法单位认为需要由监察机关处理的事项，应当移送具有管辖权的监察机关。（责任单位：市监察局、各级主管部门、各级行政执法单位）
（二十一）建立执法人员信息管理制度。由市政府法制办建立上海市行政执法人员信息管理系统。各行政执法单位（包括申领国家部委行政执法证的行政执法单位）要将本单位全部行政执法人员信息录入该系统，所录入的信息由市政府法制办会同市公务员局、市人力资源社会保障局、市编办严格审核。未在规定时间内录入行政执法人员信息的，不予换发《行政执法证》。同时，要加强对申领国家部委行政执法证的行政执法单位的管理，其市级主管部门应当将行政执法证申领情况和国家部委组织培训考试情况统一报市政府法制办备案。（责任单位：市政府法制办、市人力资源社会保障局、市公务员局、市编办）
六、加强组织领导，稳妥推进行政执法队伍建设
（二十二）落实工作责任。行政执法队伍建设直接关系到广大群众的切身利益和政府的公信力，政治性强，涉及面广，各区县、各部门要高度重视行政执法队伍建设，增强政治意识、大局意识和责任意识，加强组织领导，明确工作要求，贯彻落实责任制，充实市、区县法制监督保障力量，切实搞好本区县、本部门行政执法队伍建设和行政执法人员管理。
（二十三）抓好组织实施。市政府法制办、市人力资源社会保障局、市公务员局、市编办、市财政局等部门要抓紧研究制订贯彻本意见的实施方案和具体措施，加强统筹协调，周密安排部署，确保各项措施落实到位。
（二十四）坚持稳步推进。各部门、单位要结合实际，稳步推进行政执法人员队伍建设，保障行政执法人员合法权益，保证行政执法队伍思想不乱、人心不散、工作不断。要通过强化行政执法人员招录、培训、资格管理和监督等措施，切实提升行政执法人员素质，规范行政执法行为，完善行政执法队伍建设体制、机制，全面提升本市行政执法水平。
上海市人民政府
二○一一年六月二十二日