宪法对国家权力的控制及其完善

现代法治本质的特点之一是制约国家权力，在法治国家，法治的这一本质特点不但由宪法确定，而且由宪法保障，控制国家权力是宪法的本质内容。近代宪政导致了对国家权力不信任的政治理念，并受自然法“契约说”乃至自由主义思潮的影响，控制国家权力成了规范和设计国家权力及其运作状态的现实要求。国家权力尤其是行政权力的扩张性是民主与法治秩序的最大威胁,是公民权利受到破坏的主要原因。“现代宪法的目的在于追求一种公共权力，团体权力以及个人权利受到普遍有效的法律规范的控制这样一种社会秩序，最终达到政治生活和社会生活的民主与有序”。宪法对社会秩序和政治秩序发生的作用主要通过它对国家机关和其他影响法律秩序的权力施加控制加以实现，所以，宪法对国家权力的控制是宪法价值实现的关键。就我国宪法而言，对国家的权力的控制途径主要如下：

以禁止性的条文对国家权力进行限制：在所有的控制手段中，限制是最主要的手段。我国宪法第三十六条和三十七条分别规定，任何机关不得非法干涉和限制公民的宗教信仰自由和人身自由。

以授权的方式确定国家权力的范围：限制权力一般和授予权力同时并存，授权和限权都是宪法上的控权手段。宪法以列举的方式授以国家机关的权力，授权本质上也是限制权力，因为没有明确的权限范围，国家权力的运用就会失去控制。也就是说国家权力只能在授权的范围内运行，而不能超过这个范围，否则就是违法。因为超出这个范围的国家权力没有法律上的根据。比如说，我国宪法第八十九条规定了国务院的职权范围，第一百零七条至一百零九条列举了县级以上地方各级人民政府依照法律规定享有的权限。

以权力控制权力：“从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力制约权力”。我国虽然没有采取“三权分立”的模式，但根据我国宪法，在各个国家机关之间也有权力的分工，彼此之间相互配合，相互制约。只有国家机关内部根据宪法的规定来相互牵制，才能达到防止权力过分集中的目的，因为一个机关超越权限行使权力可能构成了对其他机关的权力之侵犯。通过这种相互制约，在国家机关中形成以宪法为中心的权力体系，共同服从宪法。以对国家行政机关的权力制约为例，国家行政机关不但受到上级行政机关的管理监督，同时也受同级人大和常务委员会的制约。此外其具体的行政行为还受到司法机关的限制，司法机关可以通过公民发起的行政诉讼来撤消行政机关不适当的行政行为。以权力控制权力的宪法条文很多，例如，全国人大根据宪法第六十二条第十一款规定有权改变或者撤消全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。又如我国宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府的不适当的决定和命令”。

以权利制约权力：权利制约权力是权力制约权力的必要补充。宪法通过对公民权利的确认而进一步制约了国家的权力。我国公民享有广泛的宪法权利，比如说，宪法第三十七条规定了公民的人身自由，任何公民非经正当程序不受逮捕。第三十六条规定公民的宗教信仰自由。公民通过行使宪法权利这一控制手段，可以制约国家机关可能出现的专制和独裁。在宪法规定了言论自由的背景下，政府和政府官员的行为就将受到公民以及大众传媒的监督。由权利的享有者启动监督程序，这种监督相比以权力制约权力的方式，有着积极性、及时性、具体性和经常性的特点。公民通过行使其言论、出版、集会结社、游行示威、检举、控告、罢免等政治权利，可以直接制约权力的滥用或侵犯。

虽然对国家权力的限制途径很多，但实际上效果并不尽如人意。国家权力的无限扩张性联系我国的实际情况，应该在以下方面加以完善。
第一：完善国家权力行使规则：我国的宪法条文中对国家权力运行的规则制订的很少，应该借鉴其他国家的宪法，用比较多的条文规定国家机关行使权力的规则。以程序规则克服国家权力的随意和任性，对权力行使的过程，步骤，方式和时限等空间和时间要素进行理性化的配置，减少权力的危险性。我想程序控权相对实体控权，会更有效。
第二：在宪法规范上，应该以限权式规范为主，以授权式规范为辅。例如，效仿美国宪法前十条修正案，用大量禁止性规范规定国会不得对公民权利和自由实行立法限制。
第三：对公民权利的规范应该作出尽量全面，明确和具体的规定，使人权保障成为我国宪法规范的中心内容。“宪法关于个人权利和自由的划定使得国家权力与公民权利的界限趋于明确”。公民的权利有了保障，权利的顺畅运行当然有利于对国家权力的控制。
第四：完善违宪审查制度。首先应当设立专门的违宪审查机关，我国现行的违宪审查制度实践中无法很好地完成这一工作。设立专门的违宪审查机关，有利于审查国家权力机关制定的法律、地方性法规和各种决议的合宪性，审查各级行政机关制定的规范性文件和发布的决定和命令的合宪性。其次，应当引进宪法控诉机制，从而使得公民的权利受到法规、规章、及行政机关抽象的行政行为的侵害时，有了司法上的救济手段。

(作者：彭春桃律师)